¿Una vía escandinava para España?

Eloísa del Pino y Javier Moreno también son autores de este artículo. 

A veces, en Ciencias Sociales, resulta de gran utilidad comparar realidades muy distintas. En el caso de quienes nos dedicamos al análisis de los Estados de Bienestar, esta tarea nos permite observar, por ejemplo, si las presiones socio-demográficas y económicas desafían a los diferentes modelos de bienestar de diferente manera, o nos puede ayudar a saber cuáles de los efectos de la crisis actual sobre el sistema son peculiares del caso español y cuáles son compartidos con otros modelos.

Noruega y España son países muy distintos en cuanto al número de habitantes, la potencia de sus economías, o su relación con la Unión Europea. También presentan diferencias en relación al modo en que estas dos sociedades organizan la cobertura de las necesidades sociales. Noruega forma parte de los denominados regímenes de bienestar nórdicos o socialdemócratas, mientras que los estudios comparativos acostumbran a ubicar a España entre los más modestos regímenes mediterráneos de bienestar.

A pesar de estas diferencias, los sistemas de bienestar de los dos países se han visto afectados en las últimas décadas por los llamados Nuevos Riesgos Sociales (NRS). En los dos casos, las crecientes dificultades de las personas para conciliar su vida profesional y familiar y, en especial, la gran transformación experimentada  por el papel desempeñado por las mujeres, son transformaciones incuestionables, como también lo es el acusado envejecimiento de la población. En ambos países, un mercado de trabajo cada vez más complejo e incierto ha puesto sobre la mesa la necesidad de atender a un número creciente de desempleados y de personas con niveles de cualificación profesional que resultan insuficientes, o que no se actualizan con la suficiente inmediatez como para posibilitarles la transición desde un empleo y/o sector productivo a otro. La más importante consecuencia de la inadaptación del sistema de bienestar tradicional a los NRS es que muchos de los grupos que los sufren queden desatendidos. Cuando eso ocurre aumenta la pobreza y la desigualdad.

A pesar de que ambos países comparten la mayoría de estos desafíos, el grado en el que se ven afectados por ellos es muy distinto. Mientras que el desempleo en España ha llegado a superar el 26%  durante esta crisis tan solo ha llegado al 3,5% en Noruega. El desempleo juvenil es un problema grave en ambos países, pero de magnitud mucho más preocupante en España. El abandono escolar ha llegado a ser más elevado en los dos países que en la media de la UE (20,3% en Noruega y 35,3% en España en el grupo de edad de 20 a 24 años), pero el porcentaje de “Ninis” es mucho más elevado en nuestro país (20,2 frente a 6,7% en Noruega en este grupo de jóvenes). Mientras la tasa de ocupación de las mujeres jóvenes en Noruega y España es hoy bastante similar (79,1 y 72 respectivamente), entre las mujeres mayores es notoriamente diferente (73,9 y 38,1). Eso denota el rápido cambio que se ha producido en nuestra sociedad en relación al papel de las mujeres y los enormes retos que esto plantea, por ejemplo, respecto a las tareas de cuidado tradicionalmente asumido por ellas. También tenemos en España más necesidades de cuidado, especialmente vinculadas al envejecimiento apresurado de nuestra población. Mientras que en el año 2000, la tasa de mayores de 65 era del 15,2 en Noruega y del 16,8 en España, se prevee que en el primer país crezca solo alrededor de 8 puntos porcentuales hacia 2050, mientras que en España lo hará casi 20 puntos (uno de los países del mundo donde más aumentará). Por último, mientras que la desigualdad y la pobreza (muy especialmente la infantil), están por encima de los países de la UE en el caso español, en el noruego se encuentan sustantivamente por debajo.

Hay razones para pensar que esta incidencia desigual de los NRS está directamente relacionada con la actual crisis económica y los recortes que, habiendo afectado a todo el sistema de protección social, se han cebado especialmente con las políticas que en los últimos años habían tratado de responder a los NRS (especialmente las políticas de apoyo a la infancia y juventud, las políticas activas y las de atención a la dependencia).  Sin embargo, gran parte de los problemas actuales de España estaban ya presentes en los años de bonanza y la gravedad que han adquirido durante la crisis tiene que ver fundamentalmente con algunos defectos profundos de nuestro sistema de protección social que se aprecian mejor al compararlo con otros países.

Ya no es momento de disculpar los defectos del sistema amparándose en las dificultades históricas españolas, sino de desarrollar políticas públicas transformadoras, para lo cuál echar un vistazo a otros países puede ser de gran interés. El caso noruego puede resultar, en este sentido, de particular importancia por dos de sus características. En primer lugar, el sistema de bienestar noruego, como otros países nórdicos, es reconocido por su amplia capacidad protectora y los bajos niveles de desigualdad que genera (tanto entre ricos y pobres, como entre hombres y mujeres). Junto al objetivo de garantizar un seguro contra la pérdida de ingresos, la principal aspiración del sistema nórdico (que a veces se subestima en España) es proporcionar a las personas las habilidades y capacidades que posibiliten su pleno desarrollo como miembros de la sociedad a través, fundamentalmente, de su participación en el mercado laboral. Para ello, por ejemplo, el sistema tiene un componente activador muy poderoso. Por ejemplo, en todos los países nórdicos el peso de las políticas activas es mayor que el de las políticas pasivas de desempleo. El fuerte apoyo a las familias y a las mujeres coadyuva a que las tasas de empleo sean muy elevadas, y en los últimos años se han creado incentivos para reintegrar en el mercado laboral a discapacitados y desempleados de edades más avanzadas. Mediante una alianza entre el sistema educativo y la administración que gestiona el (des)empleo (que ha sido reformada en todos estos países), se está haciendo un enorme esfuerzo por detectar de manera temprana los casos de abandono escolar.

En segundo lugar, la característica principal de las políticas sociales en los países nórdicos es su universalidad y generosidad (Noruega destaca especialmente en las dos dimensiones). Frente a ello, el sistema mediterráneo de bienestar está pensado especialmente para mantener los ingresos de aquellos que han participado previamente en el mercado laboral y, a través de ellos, a sus familias. Si este rasgo pudo justificarse hace unas décadas, hoy ha dejado de tener sentido. En España la brecha entre los mejor y los peor protegidos por el sistema es creciente y aún lo será más entre las víctimas de la presente crisis (especialmente los jóvenes) que, como consecuencia de ella, queden excluidos del mercado laboral primero y de los mecanismos de protección social existentes (muy vinculados, como hemos dicho, al empleo previo) después.

Debe recordarse (otra vez) que la potencia redistributiva de nuestro sistema de protección social es muy pobre. Programas fundamentales para lograr ese impacto redistributivo, como las políticas de familia, las políticas de vivienda o de lucha contra la exclusión social representan una proporción exigüa de los presupuestos públicos en comparación con los recursos que se destinan en Noruega. Como consecuencia de ello, la tasa de riesgo de pobreza después de impuestos y transferencias es en España casi la más alta de la OCDE (después de México y Corea), mientras que en los países nórdicos es la más reducida. Conviene recordar también que España presenta una elevada asociación entre los ingresos de los padres y de los hijos (no presente  por ejemplo en Noruega), lo que sugiere una escasa movilidad social en nuestro país.

La experiencia comparada nos demuestra que cualquier reforma de un sistema de protección social es siempre conflictiva y que en muchas ocasiones los políticos prefieren esquivarla para evitar el castigo electoral por parte de quienes pueden verse perjudicados. Apostar por un modelo más redistributivo, con un fuerte componente activador, que contribuya a prevenir futuras situaciones de necesidad (y por tanto de gasto social para atenderlas) y que en esta nueva etapa reoriente los programas de protección hacia los niños, los jóvenes, las familias y las mujeres, puede suponer tener que enfrentarse a multitud de obstáculos. Según datos de la Encuesta Social Europea, el grado de aceptación de los impuestos es similar en España y en Noruega (3,92 y 3,94, en una escala de 1-5) y el apoyo a la redistribución es incluso mayor en nuestro país (3,98) que en Noruega (3,70). Sin embargo, las resistencias a los cambios pueden ser incluso más potentes y provenir de diferentes flancos.

Mayores e insiders pueden convertirse en un serio obstáculo para las reformas si ven amenazadas las cotas de bienestar alcanzadas en el sistema actual, ya sea porque las reformas reclamen reajustes que afecten a colectivos sobreprotegidos por las políticas existentes o porque cierto conservadurismo y una posible aversión al riesgo que anide en estos grupos puedan ser explotados por actores políticos ventajistas para predisponerlos contra las reformas. Las clases medias pueden representar otro veto si perciben que sus contribuciones al sistema público terminan siendo redirigidas a colectivos desfavorecidos “que no se lo merezcan”, y se les excluye de ayudas y servicios. Incluso, a diferencia de lo que sucede en los países nórdicos, algunos segmentos del feminismo han expresado a menudo suspicacias frente a las políticas de familia, connotadas todavía en nuestro país como políticas sospechosas por la orientación tradicionalista de las iniciativas emprendidas en este campo durante 40 años de dictadura.

Noruega representa un caso de considerable éxito, donde intereses muy amplios han sido conciliados y alineados con programas universalistas con un efecto fuertemente redistributivo, pero eso no garantiza que España pueda transitar hacia un vía escandinava de forma sencilla y exenta de tensiones y contratiempos. Solo podremos aprender de los países escandinavos si la mirada sobre su modelo se realiza con rigor, evitando lecturas partidistas sesgadas u oportunistas.

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