¿Una solución al déficit? La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal

En el debate actual sobre el déficit español y su reparto entre el Estado central y las Comunidades Autónomas se ha propuesto recientemente un mayor rol para la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Estaría llamada a decidir sobre el reparto del déficit entre Estado y CCAA. Sin embargo, en la medida en que esta nueva institución se creó en 2013 bajo impulso europeo es útil examinar esta propuesta de reforma ante este contexto y contrastarlo con la experiencia de dos otros Estados miembros que crearon sus autoridades fiscales independientes contemporáneamente: Francia e Italia. 

Desde la aprobación de los paquetes legislativos “Six Pack” (2011) y “Two Pack” (2013) y la entrada en vigor del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG), todos los Estados Miembros de la Unión Europea salvo el Reino Unido deben tener una autoridad fiscal independiente. Las obligaciones de los Estados varían entre ellos según, entre otros, si son parte de la Eurozona o si se encuentran vinculados por el Título III TECG i.e. por el Pacto Fiscal. Sin embargo, como es evidente, estas normas sólo definen un mínimo y los Estados siempre pueden atribuir a sus instituciones responsabilidades y tareas adicionales. Tal flexibilidad también se justifica porque algunos Estados – una minoría en realidad – ya disponían de instituciones fiscales independientes antes de que se adoptaran las reglas europeas e internacionales y sólo tuvieron que reformarlas ex post para dar cumplimiento a las nuevas normas.

Para los Estados de la Eurozona como son España, Francia e Italia, las normas europeas e internacionales prevén que las instituciones fiscales deben realizar el seguimiento de las reglas presupuestarias tal y como quedan definidas en la Directiva 2011/85/UE y el seguimiento de las reglas presupuestarias numéricas que incluyan en su proceso presupuestario su objetivo presupuestario a medio plazo (Reglamento (UE) 473/2013). Será de su responsabilidad: hacer un seguimiento (público) de las circunstancias que pueden llevar a la activación del Mecanismo corrector automático establecido por el Reglamento (UE) 473/2013 (art. 5) y por el TECG (art. 3); monitorear las medidas nacionales adoptadas para la corrección; y constatar la existencia de circunstancias fuera del control del Estado que llevan a una desviación de la trayectoria presupuestaria previamente definida.

El plazo para la transposición e implementación de estas normas europeas e internacionales caducó en 2013. España creó la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal en noviembre de 2013, Francia instituyó su Haut Conseil des Finances Publiques (Alto Consejo de las Finanzas Públicas) en 2012 mientras que Italia introdujo su Ufficio parlamentare di bilancio (Oficina Presupuestaria Parlamentaria) en 2012.

Las competencias de estas tres instituciones son distintas aun cuando fueron creadas contemporáneamente y bajo un mismo impulso europeo. En Francia, sólo se ha otorgado el mínimo europeo al Consejo el cual, por lo tanto, evalúa las previsiones macroeconómicas y las del producto interior bruto que le trasmite el gobierno y que se encuentran a la base de la ley de programación presupuestaria. También evalúa las previsiones macroeconómicas utilizadas en las leyes presupuestarias y de financiación de la Seguridad social anuales o de rectificación y las que se incluyen en el programa de estabilidad. El Consejo cumple con el papel descrito previamente en el marco del Mecanismo corrector automático. No puede deliberar o publicar opiniones en circunstancias ajenas a las definidas en la ley correspondiente (Ley orgánica 2012-1403).

La Oficina italiana en cambio no ha visto sus competencias limitadas al mínimo europeo. De acuerdo con lo establecido por la Ley 243/2012 que la crea, la Oficina debe llevar a cabo el análisis, el control y la valoración de las previsiones macroeconómicas y la sostenibilidad de las finanzas públicas en el largo plazo. Está involucrada en la activación del Mecanismo corrector automático. Examina además el impacto fiscal y macroeconómico de las medidas legislativas más importantes y los desarrollos en las finanzas públicas – también por sub-sector – así como el cumplimiento con las normas fiscales.  A parte, puede analizar otros asuntos económicos y fiscales relacionados con el cumplimiento de las tareas previamente mencionadas. Debe notarse que podrá también llevar a cabo y preparar análisis e informes adicionales bajo petición de las comisiones parlamentarias de finanzas.

En comparación con los dos ejemplos previos, la Autoridad española tiene poderes distintos, vinculados a las particularidades del Estado de autonomía, pero no solamente. Tal y como lo prevén las normas europeas e internacionales, debe elaborar informes sobre las previsiones macroeconómicas incorporadas en los proyectos de presupuesto de todas las Administraciones públicas y en el programa de estabilidad. Informa sobre el programa de estabilidad y el análisis de la ejecución presupuestaria en cuanto al cumplimento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública del ejercicio en curso así como de la regla de gasto de todas las Administraciones Pública. Informa también sobre la concurrencia de circunstancias excepcionales. Remite al Ministerio de Hacienda y Administración Pública un informe sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas e informa sobre los planes económicos-financieros y planes de reequilibrio de la Administración Central y de las Comunidades Autónomas antes de su aprobación. Informa sobre los proyectos y líneas fundamentales de presupuestos de las Administraciones Públicas y sobre la conveniencia de activar las medidas preventivas, correctivas y coercitivas previstas en la Ley 2/2012.  Adicionalmente, debe preparar un informe sobre la metodología para calcular las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, y la tasa de referencia de crecimiento. Por otra parte, la Autoridad puede preparar estudios bajo solicitud del Gobierno de la Nación, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, la Comisión Nacional, de la Administración Local o la Comisión Financiera de la Seguridad Social; también pueden pedir informes las Comunidades Autónomas y las entidades locales. Su ámbito de actuación puede verse ampliado aún más ya que puede emitir opiniones sobre cualquier otro asunto cuando así lo prevea la ley.

Resulta por tanto que la Autoridad española lleva a cabo numerosas y variadas tareas aunque cabe tomar cuenta que, salvo excepciones específicamente señaladas, sus informes y opiniones, al igual que los del Consejo francés y los de la Oficina italiana, no son vinculantes para el gobierno. Sólo deben publicarse y  así permitir el ‘naming and shaming’ del gobierno si no respeta sus obligaciones. Es en este sentido que la atribución de la tarea de definir el reparto del déficit a la Autoridad Fiscal de Responsabilidad Fiscal representaría una ruptura con su rol actual que es meramente consultivo y no decisorio a la vez que quizás contribuiría a agravar aún más los problemas de escasez de recursos de los que ya ha podido sufrir la Autoridad. Si realmente se quisiera involucrar a la Autoridad en este proceso – a pesar del carácter altamente político del mismo – tal vez podría, en este ámbito también, simplemente informar sobre una propuesta del gobierno.

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