Una ley electoral más proporcional y que respete las identidades

El melón de la reforma del sistema electoral español está abierto. Aunque se trate de un tema presente en la discusión política ya desde los años 80, por primera vez hay  propuestas concretas de partidos que políticamente, por la correlación de fuerzas actual, podrían ser transitables. Podemos y Ciudadanos se han tomado en serio el reto y han empezado a reunirse para acordar una reforma gradual, a partir de la cual trabajarán para que se sume el PSOE.

La normativa electoral básica que configura el sistema electoral español se encuentra en el artículo 68 de la Constitución y en los artículos 162 y 163 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (Loreg). En la primera se establece el tamaño de la Cámara, la provincia como circunscripción electoral (a la que, como mínimo, se le asignará un diputado) y un sistema de representación proporcional. En la Loreg se fija el resto de elementos del sistema: dos diputados como mínimo por provincia, una barrera electoral del 3%  y la fórmula D’Hont de reparto.

El sistema electoral que se diseña en la Transición –combinando criterios de proporcionalidad, gobernabilidad y representación territorial– introduce una serie de efectos en el mapa de representación política que conviene tener en cuenta. Como apunta Pablo Simón, estamos frente a una obra de orfebrería, un modelo sutil e inteligente en el diseño de sus sesgos. En primer lugar, la pequeña magnitud de muchas circunscripciones provinciales genera un efecto mayoritario en gran parte del territorio. En segundo lugar, el prorrateo combinado provoca un sesgo conservador. El voto vale más en las provincias poco pobladas y tendencialmente más rurales, hecho que ha supuesto que a lo largo de la historia democrática reciente las mayorías conservadoras hayan sido más baratas que las progresistas.

¿Qué cambia en la propuesta de reforma?

Varias son las líneas de cambio que se plantean estos días desde Podemos o Ciudadanos. Entre otras, la modificación de la institución del voto rogado, la introducción del voto a los 16 años, el establecimiento de límites en la financiación privada de los partidos y en la utilización de créditos, el envío único de las papeletas electorales, las listas cremallera por cuestión de género, etcétera. Como apuntan Ignacio Lago y José Ramón Montero, se trata de propuestas referidas al derecho electoral y no tienen efecto redistributivo; o no directamente. No nos vamos a ocupar de ellas. Este artículo se centrará en la propuesta que estaría en el preacuerdo entre las dos fuerzas políticas para buscar una mayor proporcionalidad solamente cambiando aspectos de la ley y no de la Carta Magna, para lo que se requiere solamente una mayoría absoluta.

Sin reforma de la Constitución, tres son los elementos de la Loreg que pueden modificarse. En primer lugar, la composición de la Cámara: pasar de 350 a 400 diputados, medida que no comporta mucho cambio en cuanto a proporcionalidad y podría provocar rechazo ciudadano. En segundo lugar, podría modificarse la dotación inicial de dos diputados por provincia. Pero si se reduce a uno se disminuye aún más la proporcionalidad en estas circunscripciones; en cambio, si se aumenta a tres, crece la brecha en el valor del voto entre provincias muy y poco pobladas. En tercer lugar, existe la posibilidad de reformar el sistema de asignación de escaños. Sería el camino escogido por Podemos y Ciudadanos: cambiar la fórmula D’Hondt por la de Sainte-Laguë, que es más proporcional.

A pesar de que en el debate académico y político se ha repetido que el método D’Hondt no es el principal responsable de los dos efectos antes apuntados, sí que es verdad que puede buscarse otro más proporcional que modere el efecto mayoritario de una parte importante del sistema. En la práctica, el procedimiento para repartir los escaños con la primera fórmula se hace dividiendo el resultado de cada fuerza política entre 1, 2, 3…, adjudicándose los escaños a los cocientes mayores. Es la misma operación que la de la segunda fórmula, pero los resultados se dividen entre 1, 3, 5… proporcionando unos cocientes menores y, por lo tanto, mayor posibilidad de que las fuerzas más pequeñas obtengan representación o más escaños.

Aplicada esta última fórmula al resultado de las elecciones generales de 2016, el mayor perjudicado sería el PP, que perdería 15 escaños, y uno el PSOE. Por el contrario, Ciudadanos ganaría 12 y Podemos seis. Las variaciones para las fuerzas políticas de ámbito no estatal serían mínimas. Ahora bien, como alerta Sebastián Lavezzolo, un cambio en las reglas de juego condicionaría también el comportamiento de los votantes y de los partidos políticos. Y, por lo tanto, los escenarios futuros no son del todo previsibles.

Es evidente que, a la vista de los números, el PP se resistirá. La clave del éxito de la reforma será la posición del PSOE, que llevaba en su programa mejorar la proporcionalidad del sistema. Su decisión no es sencilla. Existe una evidente demanda ciudadana que apunta hacia algún cambio que genere una mayor proporcionalidad, pero al mismo tiempo aceptar una propuesta de este tipo significa explicitar que se pone fin a un sistema bipartidista y se entra en uno multipartidista.

La caja de Pandora: el distrito

La reforma que plantean los nuevos partidos camina hacia una mayor proporcionalidad del sistema sin tocar el elemento nuclear de la cuestión: el distrito. Es imposible a día de hoy conseguir una mayoría cualificada que permitiera aprobar una reforma constitucional para ir más allá de la modificación propuesta. Además, no hay de momento un punto de encuentro, ni académico ni político, sobre la dirección que debería tomar una transformación más amplia del sistema.

Apuntan Alberto Penades y José Manuel Pavía que Ciudadanos apostaría a priori por un distrito único y Podemos por uno autonómico. Ahora bien, ninguno de ellos ha realizado un debate en profundidad para que estas apuestas intuitivas puedan considerarse posturas oficiales. Los autores del texto citado más arriba plantean una reforma que pasaría por rediseñar los distritos en unidades territoriales hoy inexistentes, de tamaño moderado (entre seis y nueve escaños), introduciendo igualdad entre ellos aunque manteniendo también un cierto premio a la mayoría. Un trabajo interesante. Es un sistema pensado para dar cabida a cuatro fuerzas políticas. En una parte del territorio esta propuesta integraría el sistema de partidos actual; ahora bien, en otra, donde existen subsistemas de partidos propios, podría tener dificultades.

Esto sería problemático pero no, como se ha dicho a veces, porque no hubiese representación territorial: para ello debiera estar el Senado (ver aquí una propuesta de Albert Aixalá para reformar el sistema electoral de la Cámara Alta). La dificultad vendría de que no reflejaría la pluralidad ideológica de un estado plurinacional. Se entiende que los nacionalismos periféricos forman parte de esta diversidad en el campo de las ideas y que las dinámicas políticas plurales deben poder tener cabida en el sistema electoral.

En el caso del País Vasco y Cataluña, desde las primeras elecciones tras la recuperación democrática se ha consolidado un sistema de partidos propio (o subsistema de partidos, por su relación con el marco normativo y político español) que ha dado lugar a escenarios más multipartidistas que en el resto del Estado y al protagonismo de partidos políticos de ámbito no estatal. Con menor intensidad, ocurre lo mismo en otros territorios como el gallego, valenciano, navarro, canario o balear.

Este hecho tiene su reflejo en los mapas resultantes tanto de las elecciones generales como de las autonómicas. En las legislativas de 2016, en las tres provincias vascas PNV y EH-Bildu se hicieron con siete escaños de 18; en las cuatro catalanas, ECP (actualmente, formación política autónoma), ERC y CDC consiguieron 29 de 47; en las tres valencianas, la coalición A la Valenciana (Compromís-Podemos-EUPV), nueve de 33; en Baleares, la coalición entre Podemos y MES se hizo con dos diputados de ocho; en tres de las cuatro provincias gallegas, En Marea ganó cinco escaños de 23 (en Ourense se presentó, pero no obtuvo representación); en Santa Cruz de Tenerife, Coalición Canaria consiguió un diputado de 15 y se presentó en Las Palmas; y en Navarra, EH-Bildu se presentó, aunque no llegó a obtener representación. En las últimas autonómicas se dibuja un mapa similar, sumando también la presencia de actores regionalistas que operan en la vida política de la comunidad autónoma: en Aragón, PAR y CHA; en Asturias, el FAC, y en Cantabria, el PRC.

Podemos y Ciudadanos han abierto el camino para acometer una reforma gradualista que busca aumentar la proporcionalidad del sistema. En política las apuestas parciales, sobre todo en cuestiones tan delicadas como cambiar las reglas de juego, pueden ser una buena vía para empezar a afrontar la cuestión. La España de hoy ha cambiado mucho respeto a la de la Transición, y también ha empezado a hacerlo el sistema de partidos políticos. Ahora bien, si esta propuesta prospera se abrirán nuevos debates y será entonces, quizá, el momento de repensar el distrito. Y no sólo para profundizar en la proporcionalidad, sino para reducir el sesgo conservador. Avanzar en esta dirección debiera de ser compatible con el mantenimiento de la pluralidad existente en los subsistemas de partidos. En la diversa configuración de la vida política y en la existencia de distintas disputas y demandas también se encuentra la clave del éxito del buen desarrollo de un estado plurinacional y diverso.

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