Un referéndum para Cataluña

Tenemos en España un conflicto político territorial de primera magnitud. Veremos lo que ocurre el jueves en las elecciones, pero que nadie se llame a engaño: sea cual sea el resultado, seguiremos teniendo un problema gravísimo y real que requiere un manejo inteligente y una solución estable, efectiva y, por supuesto, que cuente con la máxima legitimidad democrática. Ésta sólo la alcanzaremos a través de un consenso amplio y transversal –es decir, uno que incluya también a una parte de los independentistas–, que a su vez será crucial para poder orientar la posterior reforma constitucional en España. Y para cualquiera que conozca bien la realidad política catalana, es evidente que la única solución efectiva y estable que puede alcanzar un consenso de ese tipo es la posibilidad de consultar a la población sus preferencias respecto al encaje territorial con España. La buena noticia es que la Constitución, en su actual redactado, permitiría un referéndum de este tipo.

Se ha repetido sistemáticamente que la Constitución no permite convocar un referéndum en el que los catalanes puedan ser consultados sobre el encaje territorial que les gustaría tener con España. Pues bien, esta afirmación es falsa. La Constitución Española (CE) permite algunos formatos de referéndum que pueden adaptarse perfectamente a las necesidades de una consulta de este tipo en Cataluña, pese que el Tribunal Constitucional ha ido constriñendo las posibilidades de celebrarlo. En todo caso, se trata de una interpretación que no tiene por qué ser inmutable. En esta línea, creemos que un referéndum consultivo se presenta como la mejor opción para buscar una solución a este conflicto que cuente con la máxima legitimidad democrática. Vamos a explicar por qué.

Argumentación jurídico-constitucional

Desde el punto de vista jurídico-constitucional, cabría plantearse la convocatoria de un referéndum consultivo en Cataluña. No se trata de un referéndum de autodeterminación y, por tanto, su resultado no sería, en ningún caso, la declaración de independencia. Eso en España, con la actual CE, no es posible (no lo es, de hecho, en casi ningún estado). Se trataría, en cambio, de plantear el referéndum como un instrumento que encaminara y legitimara la reforma constitucional. En este sentido se manifestó el profesor Rubio Llorente en 2012.

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En primer lugar, nuestra Constitución carece de cláusulas de intangibilidad; es decir, no contiene límites materiales a su reforma: toda la Constitución es modificable siempre que se sigan los procedimientos establecidos por ella misma (artículos 167 y 168). Es obvio que cualquier referéndum que quiera proponerse como salida al conflicto catalán debe respetar los cauces establecidos de reforma constitucional.

En segundo lugar, la propia Constitución reconoce la posibilidad de los referendos consultivos “para decisiones políticas de especial trascendencia” (art. 92), además de reconocer otras dos modalidades, como son el de reforma constitucional y el de reforma estatutaria.

El artículo 92 de la CE prevé que el Gobierno central convoque un referéndum consultivo sobre “decisiones políticas de especial trascendencia… a todos los ciudadanos”. Deberá ser autorizado previamente por el Congreso de los Diputados. Así, las instituciones del Estado son las únicas que tienen competencia para convocarlo, tal y como ha reiterado el Tribunal Constitucional, de conformidad con el propio art. 92 CE y el art. 149. 1. 32 CE. Con este marco jurídico, nada impide que sea el Gobierno quien convoque y el Congreso el que autorice un referéndum que previamente haya sido acordado con las fuerzas políticas catalanas. Primera cuestión, salvada. 

Algunos dirán que el artículo 92 de la CE habla de toda la ciudadanía (española). Bien, parte de la doctrina (aquí y aquí) afirma que no es necesario entender que esta expresión se refiera a todo el cuerpo electoral español, sino que puede entenderse como el cuerpo electoral del territorio en el que se plantee el referéndum. Si lo que se pretende es consultar a la ciudadanía de Cataluña para identificar cuáles son sus propuestas preferidas de encaje territorial, tiene todo el sentido que esa consulta se limite a los ciudadanos de Cataluña (y nada obsta, por supuesto, a que se pueda consultar al resto de España en una ocasión sucesiva). Seguimos.

También se ha cuestionado que quepa añadir una nueva modalidad de referéndum a las ya existentes sin que, previamente, se reforme la Ley orgánica del referéndum. Aunque cabe considerar que esto no es necesario, el Tribunal Constitucional lo ha marcado como condición imprescindible. Por tanto, antes de llevar a cabo la convocatoria formal, las Cortes deberían modificar esta ley incorporando esta nueva forma de referéndum, aprovechando, entonces, para incluir la referencia a la posibilidad de consultar al cuerpo electoral del territorio directamente afectado. No parece que esta condición fuera un obstáculo real cuando, como ya se ha dicho más arriba, habría que partir de un amplio consenso entre las fuerzas políticas catalanas y estatales. Otro escollo superado. 

Queda, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la cuestión más compleja: qué y cómo debería preguntarse en dicho referéndum consultivo. El TC, desde la sentencia sobre el ‘plan Ibarretxe’ en 2008, estableció que la pregunta, aunque el referéndum tenga carácter consultivo, no puede implicar una reforma encubierta de la Constitución. Por ello, no cabe tratar a la ciudadanía de Cataluña como si fuera constitucionalmente soberana. La propuesta que aquí defendemos sería, más bien, la de presentar esta consulta previa como la antesala de una reforma constitucional que debería llevarse a cabo, como no puede ser de otra forma, por los cauces previstos a tal fin por la propia Carta Magna. Esta forma de actuar contaría con la ventaja, además, de evitar que en una fase avanzada o muy avanzada de la reforma de la Constitución en lo relativo a la organización territorial del Estado, los resultados en Cataluña en el referéndum celebrado en toda España fueran contrarios a la reforma. Quizá se contara con la mayoría aritmética, pero no se resolvería el conflicto catalán, con lo cual el fracaso de la reforma quedaría servido antes, incluso, de su entrada en vigor.

Legitimidad democrática y consenso político

Como se ha avanzado más arriba, algunos se oponen a un referéndum en Cataluña porque sostienen que el único demos legitimado para reformar la Constitución en España, según establece la propia Carta Magna, es el formado por el conjunto de los españoles. Tienen razón en lo segundo. Pero ya hemos dicho que el que proponemos tendría únicamente efectos consultivos. Y entre las múltiples razones que hay para reformar la Constitución en España, una de las más importantes es construir un nuevo encaje territorial que permita encauzar el presente y grave conflicto con Cataluña, así que parece muy conveniente comenzar identificando cuál de las soluciones de encaje podría satisfacer a una mayoría de catalanes. Por otra parte, y desde el punto de vista estrictamente filosófico, es decir, pre-jurídico, ni siquiera es obvio que el demos español posea mayor legitimidad democrática para resolver el problema que el demos catalán –ni, por cierto, a la inversa. Más bien parece que cualquier solución razonable tiene que partir del diálogo y el acuerdo entre ambos, y no de la mera imposición unilateral.

Otros, alarmados por los polémicos resultados de referendos recientes como el del Brexit o el plebiscito sobre los acuerdos de paz en Colombia, sostendrán que decisiones tan importantes como ésta no deberían quedar libradas al capricho popular, sino que son nuestras instituciones políticas representativas, y en última instancia los partidos políticos, los que deben encargarse de buscar las soluciones más adecuadas. No negamos el rol privilegiado que nuestra Constitución reconoce a nuestras instituciones y partidos. Pero, una vez más, el valor consultivo del referéndum que se propone no privaría a ninguno de ellos de ejercer sus responsabilidades constitucionales. Y, en segundo lugar, en democracia son precisamente las decisiones más importantes, como las constitucionales, las que requieren de mayor refrendo popular. Un tema tan central como el encaje territorial de Cataluña en dicho modelo no puede decidirse ni zanjarse si no es partiendo justamente de las preferencias mayoritarias de la ciudadanía.

Se objetará que tales preferencias pueden ser no sólo caprichosas, como se apuntaba en el párrafo anterior, sino profundamente desinformadas o manipuladas, y hasta manifiestamente inconsistentes. Esto es, en parte, cierto. Pero, primero, siguiendo esta lógica no preguntaríamos nunca nada a los ciudadanos. Ni siquiera las elecciones tendrían sentido, pues el grado de desinformación y manipulación en unas elecciones es igual o mayor al de un referéndum. Segundo, es cierto que muchos ciudadanos carecen de información relevante. Pero también los expertos carecen de información que es absolutamente crucial. El grado de incertidumbre en estas cuestiones es tan alto que nadie puede calcular exactamente las repercusiones económicas, sociales y políticas de cada modelo territorial alternativo. Por ello los economistas, sociólogos, politólogos y juristas discrepan tan grandemente sobre esta cuestión.

En tercer lugar, todos (ciudadanos y expertos) somos susceptibles de caer en sesgos, disonancias cognitivas, preferencias adaptativas, inconsistencias, etcétera, pero es obvio que este referéndum consultivo deberá realizarse en condiciones óptimas de deliberación democrática que permitan corregir en la medida de lo posible dichos sesgos, así como brindar la mejor información disponible. Un referéndum así debería hacerse sin prisa y sin precipitación, sin intentar predeterminar los resultados, poniendo todos los conocimientos de que disponemos sobre la calidad de las decisiones políticas al servicio del mejor debate, la mejor política y la mejor construcción de consensos. Lamentablemente, todo esto falló estrepitosamente en los ejemplos mencionados de referendos recientes, pero esto no quiere decir que no pueda hacerse, como los muchos ejemplos exitosos demuestran –se puede pensar en el referéndum sobre la Constitución islandesa, en muchos de los convocados habitualmente en Suiza o en el propio de secesión en Escocia.

Lo que resulta crucial para garantizar el éxito es que los partidos políticos y las instituciones representativas asuman su responsabilidad democrática de ponerse al servicio de la mejor calidad deliberativa y de ayudar genuinamente a la ciudadanía a formarse un juicio informado y reflexivo sobre un problema político tan central. En caso contrario, se puede dar el contrasentido de que, por miedo a que los partidos manipulen a la ciudadanía en un proceso de referéndum, acabemos cediendo completamente la decisión constitucional que nos vinculará y afectará a todos a esos mismos partidos supuestamente manipuladores. Por miedo a ser secuestrados, estaríamos entregándonos voluntariamente a los secuestradores.

También están los objetores que no pierden ocasión para recordarnos que los referendos son una mala herramienta política porque son divisivos y adversariales, terminan separando a la sociedad en dos partes enfrentadas y conceden la victoria final y total a una de ellas, a pesar de que frecuentemente dicha parte de la sociedad aglutine únicamente poco más del 50% de los apoyos, permitiéndole imponerse por la fuerza de los números al resto de la ciudadanía.

Pero estas críticas olvidan diversas cuestiones. Primero, son ciegas al hecho de que la sociedad catalana ya se encuentra dividida y enfrentada en dos mitades, y además de modo muy grave. Éste es, de hecho, el principal motivo por el que cualquier estrategia de solución deberá prioritariamente construirse sobre un consenso transversal lo más amplio posible.

En segundo lugar, la división actual en Cataluña se genera especialmente cuando la única opción política abierta es la de independencia, sí o no. Pero, dado que el sentido del referéndum consultivo que proponemos es el de conocer cuál es la opción de encaje territorial preferida por los catalanes, es obvio que debería permitirles elegir entre al menos tres o cuatro (incluyendo el mantenimiento del statu quo y, por tanto, la no reforma de la Constitución), cosa que puede hacerse de forma sencilla y técnicamente impecable: por ejemplo, por medio de una serie de preguntas encadenadas.

Por otra parte, ya hemos dicho que el referéndum debería ser acordado por las principales fuerzas políticas, tanto en Cataluña como en España, así que, más que provocar división, nos ofrece una excelente oportunidad para reconstruir consensos transversales y sólidos, tanto en Cataluña como en España. Finalmente, y una vez se ha intentado construir deliberativamente el consenso más amplio, hay que recordar que la imposición de la mayoría por la fuerza de los meros números es inescapable, pues la única alternativa es la imposición de una minoría por unos números más reducidos aún.

Muy probablemente, el lector de este artículo estará preguntándose de forma insistente lo siguiente: aunque todo esto fuera cierto, ¿no es completamente ilusorio plantearse algo así? ¿No es claramente inviable alcanzar un acuerdo previo sobre la necesidad de convocar un referéndum de este tipo? Créannos, no nos engañamos sobre la dificultad práctica de una estrategia como la que proponemos. Pero no nos corresponde a nosotros hacerla posible. Como hemos mostrado, convocar este referéndum consultivo es la mejor forma de encauzar el gravísimo conflicto territorial actual buscando una solución efectiva, estable, legítima democráticamente y, en los términos especificados, perfectamente compatible con nuestra Constitución. Sí, algunos partidos políticos se oponen frontalmente a esta propuesta, y es hora de que empecemos a culparlos por ello. La mejor solución para un conflicto de este calibre pasa por la construcción de consensos amplios y transversales entre la ciudadanía. Y los partidos políticos tienen la enorme responsabilidad de ayudarnos a construirlos, no de torpedearlos, y torpedearnos a nosotros con ellos.

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4 Comentarios

  1. Luis Rey
    Luis Rey 12-19-2017

    ¿Y por qué no seguir el procedimiento más claramente establecido? El Parlament puede instar una reforma constitucional. Ese procedimiento aclararía que hay, al menos, tantas diferencias entre catalanes como entre catalanes y españoles. Un referéndum como el propuesto previo a la reforma escamotea esas diferencias.

  2. Carlos López
    Carlos López 12-19-2017

    Yo no comparto el diagnóstico, no creo que suframos un conflicto territorial sino ideológico. Como muestra el principal conflicto está dentro de Cataluña, entre nacionalistas y el resto.
    Y además este conflicto no es entre ideologías similares. El nacionalismo tiene una faceta especial: un fuerte componente no democrático. No sólo ha sido la causa de múltiples guerras en el pasado, es que en la Cataluña actual no ha parado de saltarse la ley, de respetar al resto de catalanes (símbolos, educación…). Y no hay verdadera democracia sin respeto a la ley y las minorías.
    El relato no nacionalista http://pajobvios.blogspot.fr/2017/10/el-relato-no-nacionalista.html

    • Carlos López
      Carlos López 12-19-2017

      De lo anterior, que no comparta la idea de que la solución vaya a venir de acercar las posiciones de los no nacionalistas a las exigencias nacionalistas. Pero tampoco comparto el mecanismo que propone para encontrar un encaje a la exigencia nacionalista estirando la ley: si la Constitución no permite que la estructura de España se consulte a una parte… hagamos una consulta sobre cómo hacer una consulta.
      El tema es demasiado serio para abrir una puerta trasera y oscura. En Canadá se exigió claridad. Esto sería lo opuesto, una votación en la que nadie sabría si se vota la independencia, el derecho de autoderminación, la soberanía del “pueblo catalán”… o una reacción al fascismo español. Al no ser claro cada uno podría presentarlo como quisiese.
      Si algún día se quisiese realizar una consulta creo que esta tendría que ser clara. Un sí o no claro a algo muy concreto.

      • Carlos López
        Carlos López 12-19-2017

        Por último, yo sí que creo que las consultas hay que realizarlas con cuidado. Que son terreno abonado para los populismos y demagogias y como tal las restricciones son higiénicas (mayorías cualificadas, plazos largos, reafirmación de los resultados…). Esto no es ponerse en manos de los secuestradores, es aceptar que puesto que los partidos pueden ser manipuladores hay que poner mecanismos de seguridad, nada más.
        “Razón y emoción en política” http://pajobvios.blogspot.fr/2017/10/razon-y-emocion-en-politica.html

        Y, sin duda, antes de ninguna consulta, se debería garantizar una mínima neutralidad institucional que no creo que en absoluto se de en Cataluña. Por lo que yo, a día de hoy, ni me plantearía el apoyar a quien propusiese modificar la Constitución para posibilitar un referéndum de secesión catalán.
        “Derecho a decidir o democracia” http://pajobvios.blogspot.com.es/2014/04/derecho-decidir-o-democracia.html

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