UE, hacia la estigmatización de la pobreza laboral

La libre circulación de personas ha sido históricamente la más débil de las libertades sobre las que se construye el proyecto europeo. No sólo porque los avances logrados en otros ámbitos –la libre prestación de servicios, por ejemplo– han resultado siempre más ambiciosos; sino porque los cambios que han favorecido el desplazamiento de las personas dentro del territorio de la UE han estado marcados por una fuerte impronta (anti)económica y por el miedo de los Estados a la llegada de pobres de otra nacionalidad. Ambos factores explican que los principales beneficiarios de esta garantía hayan sido los trabajadores en activo y que la legislación de la UE haya impuesto con ‘naturalidad’ barreras legales a la circulación de las personas sin recursos.

Este temor ante la pobreza –más alentado desde determinados sectores que basado en razones objetivas– ha inspirado en los últimos tiempos una línea interpretativa muy restrictiva del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En el asunto Alimanovic, se confirma la quiebra de una tendencia de progresiva ampliación del ámbito subjetivo de la libertad de circulación que ya se apuntaba en el asunto Dano, abrazando un criterio muy estricto que achica el concepto de trabajador a estos efectos y devalúa la condición de ciudadano de la Unión. La polémica decisión del Consejo Europeo de reformar la normativa de la UE para permitir al Reino Unido excluir a los trabajadores nacionales de otro Estado del acceso a ayudas sociales (prestaciones no contributivas vinculadas al ejercicio de una actividad profesional) durante sus cuatro primeros años de residencia en su territorio va mucho más allá. Y ello plantea varios problemas de envergadura que merecen, al menos, ser apuntados como complemento a otras reflexiones recogidas recientemente en este mismo espacio [aquí].

Un problema jurídico. Para empezar este cambio de regulación pretende articularse a través de la ‘simple’ modificación del Reglamento 492/2011 relativo a la libre circulación de trabajadores dentro de la UE. Parece obviarse, sin embargo, que una medida que niega una protección social básica a trabajadores europeos no nacionales tiene un discutible encaje en el marco del Tratado de Funcionamiento. Cabe recordar, en este sentido, que el artículo 18 proclama tajantemente la prohibición de toda discriminación por razón de la nacionalidad y que la proyección de este principio sobre la libertad de circulación de trabajadores sólo puede limitarse por razones de orden público, seguridad y salud pública (artículo 45). Entender que tales circunstancias –excepcionales– concurren cuando nacionales de otros Estados miembros solicitan ayudas sociales resulta difícilmente aceptable. Quizá por ello el Consejo también invoca la posible existencia de razones imperiosas de interés general para limitar la libertad de circulación de los trabajadores “con medidas proporcionales al interés legítimo perseguido”. Lo cierto es que ni se han acreditado esas razones ni parece en absoluto proporcionada –dada la situación de necesidad– su prolongación durante tanto tiempo (cuatro años).

Un problema económico. Desde una perspectiva económica, también puede objetarse la limitación de la libertad de circulación de trabajadores por dos razones principales. De un lado, la medida resulta contradictoria con la proclamación como objetivo esencial de la UE del establecimiento de un mercado interior, pues en él dicha libertad se configura como una facultad reconocida a los trabajadores para aceptar ofertas de empleo con retribuciones distintas en cualquier lugar de la Unión. En este sentido, parece evidente que la exclusión de determinados beneficios sociales puede constituir un desincentivo para la movilidad laboral con el consiguiente impacto negativo en términos de competitividad. La segunda objeción apunta precisamente a la inexistencia de una justificación económica para adoptar una decisión tan drástica. No hay en la literatura académica ni otros ámbitos estudios que acrediten que la concesión de este tipo de ayudas sociales a trabajadores nacionales de otros Estados miembros pone seriamente en peligro la sostenibilidad de los sistemas de protección social.

Un problema social. La medida tiene igualmente consecuencias sociales muy negativas, porque agrava las condiciones de precariedad de los trabajadores más vulnerables: aquellos con salarios más bajos –muchos de ellos víctimas en el Reino Unido del ‘contrato cero horas’– que en muchos casos tienen familiares (menores) a su cargo. De esta forma el Consejo se muestra insensible e incómodo ante la pujante realidad de los trabajadores pobres que se traduce en un mayor riesgo de situaciones de explotación laboral, en un incremento de los niveles de desigualdad y, en suma, en un agrietamiento de la cohesión social. Hay que tener en cuenta, además, la dimensión moral de este problema, en la medida en que se trata de una decisión que deliberadamente desprotege a personas en situación de necesidad que tienen una vinculación laboral –con las correspondientes implicaciones económicas y obligaciones impositivas–, con el Estado que les deniega la ayuda social. No debe sorprender que de este modo se despierten sentimientos xenófobos en la población nacional frente a todos los que vienen de fuera.

Un problema político. La medida responde a un planteamiento político que devalúa el papel atribuido a la Seguridad Social entendida como red pública de protección social. Primero, porque ésta se concibe como una cuestión nacional sin ningún contenido mínimo lo que supone prescindir de su elemento vertebrador más característico: la solidaridad. Desde esta perspectiva no resulta extraño, en segundo lugar, que se utilice la presión ejercida por los pobres sobre los sistemas de protección social como pretexto para justificar la denegación de ayudas. En el fondo lo que revela es un cuestionamiento del papel del Estado de bienestar y de su inherente función redistributiva. Una negación del modelo social europeo.

A la vista de lo anterior, no es exagerado concluir que la negación del acceso a ayudas sociales a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros durante cuatro años constituye una estigmatización de la pobreza desde una lógica despiadadamente económica que agrieta la solidez –política y moral– del proceso de construcción europea. Un peligroso paso que puede llevar a la UE a acabar preguntándose como Fausto, tras vender su alma al diablo, “¿por qué nací?”.

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