“The King reigns but he does not rule”: Monarquías parlamentarias y formación del Gobierno

Todos los sistemas parlamentarios (con raras excepciones como las de Israel entre 1996 y 2001, cuando se introdujo la elección directa del primer ministro) necesitan articular un procedimiento para que el Parlamento exprese su confianza en un jefe de gobierno tras unas elecciones. Aunque en el panorama comparado existe una enorme casuística para conseguirlo, pueden distinguirse básicamente tres modalidades dependiendo del tipo de intervención que tenga en dicho procedimiento el respectivo Jefe del Estado, sea éste un Rey o un Presidente de República:

  1. En la primera variante (la más abundante y que rige, por ejemplo, en países tan diversos como Reino Unido, Francia, Italia, Grecia, Bélgica o Portugal) el primer ministro es designado directamente por el jefe de Estado, sin perjuicio de que luego deba confirmar que goza de la confianza parlamentaria para poder comenzar a gobernar.
  2. En una segunda categoría también relativamente frecuente (y que incluye por ejemplo a Japón, Países Bajos, Suecia, Irlanda o los sistemas usados por las Comunidades Autónomas) se opta por un proceso en el que el jefe de gobierno es enteramente seleccionado por el Parlamento y donde el Jefe del Estado no tiene papel alguno o, en su caso, se limita a la sanción formal posterior.
  3. Finalmente, tenemos la modalidad alemana en donde el Jefe del Estado nomina un candidato a primer ministro, siendo esa candidatura sometida luego a un voto parlamentario que, en caso de prosperar, es el que realmente determina la investidura. Por influencia de la Ley Fundamental de Bonn, este sistema se ha implantado recientemente en algunos países de la antigua Europa del Este (Polonia, Hungría o Rumanía) y, como resulta bien conocido, es el que adoptó el art. 99 de la Constitución española.

Si la tipología es variada, también lo es la experiencia acumulada en controversias o incertidumbres cuando el proceso de designación no se ha derivado de un resultado electoral claro. Como consecuencia del sistema de partidos dominante desde 1978 hasta 2015, España se ha librado de esta situación pero en el difícil momento actual, y justo cuando las miradas se dirigen a los próximos pasos a dar por Felipe VI, parece útil observar cómo se gestionan este tipo de situaciones en los referentes que pueden considerarse más cercanos, ya sea en términos geográficos (los demás países del sur de Europa) o institucionales (esto es, las demás monarquías).

Pues bien, no faltan en Italia, Grecia o Portugal (y la Francia previa a 1958) los ejemplos de designaciones polémicas del primer ministro. Ciñendo el repaso a los casos temporalmente más próximos, puede mencionarse la discutible conformación, durante la reciente crisis de deuda soberana, de gobiernos tecnocráticos en Italia (Mario Monti) y Grecia (Lucas Papademos). Pero ha sido sin duda en Portugal, durante el otoño pasado, donde se han hecho más evidentes los problemas que puede suponer para la el desgaste de la institución presidencial, el que dos líderes de partidos distintos pugnen por la designación como primer ministro.

Si un Presidente de República puede resultar muy erosionado por haber empleado excesivo activismo en la investidura de un primer ministro, el riesgo que corre un rey constitucional en este trance es mucho mayor. Y, de hecho, un repaso a la práctica que hoy se sigue en las demás monarquías demuestra que en todos los casos se han levantado cortafuegos para proteger a la corona de las vicisitudes que puede suponer una investidura polémica. Como se ha apuntado en la tipología anterior hay incluso tres países (Japón en 1947, Suecia en 1974 y Países Bajos en 2012) que han preferido retirar completamente a su monarca de este proceso. El hecho de que se trate de regulaciones constitucionales relativamente recientes hace ver que el papel regio en la formación de gobiernos democráticos es potencialmente problemático.

En el caso británico, la designación por la Reina del primer ministro (con ratificación indirecta posterior del Parlamento) ha sobrevivido sin excesivos problemas porque, como ocurría en España hasta diciembre pasado, el sistema ha sido fundamentalmente bipartidista lo que permite identificar fácilmente un candidato in pectore y escenificar que la prerrogativa de la Corona sigue en vigor. Pero en aquellos casos en los que esa mayoría no se logra por ningún partido (1974 o 2010), la Reina ha dado un paso atrás y ha optado por esperar, sin intervención alguna, a que el primer ministro en funciones  y el líder de la oposición gestionen la situación (la experiencia de Canadá, Australia o Nueva Zelanda abonan también este proceder). Por tanto, la realidad es que hoy la corona británica no dispone de margen discrecional alguno para nombrar jefe de gobierno.

Si se pone la mirada en las monarquías de los sistemas pluripartidistas que sí mantienen la intervención real en la formación del gobierno (Bélgica, Noruega, Dinamarca o Luxemburgo), se observa igualmente una progresiva retirada de la corona del proceso. Aunque los reyes pueden tener un papel constitucional de designación formal técnicamente similar al británico, la ausencia de mayorías y la difícil geometría parlamentaria hace que sea más veraz considerar aquí que, en realidad, los monarcas sólo ayudan desde la distancia a la selección del primer ministro. De hecho, y para que la institución no se vea politizada, todos tienen limitada la discrecionalidad regia. En el caso de Noruega o Dinamarca confiando la dirección del proceso al primer ministro en funciones mientras que en Bélgica y Luxemburgo la labor del Rey está tradicionalmente ayudada por distintos consejeros conocidos como “informateurs” que exploran las distintas posibilidades de coalición y va comunicando avances de la negociación al monarca. Cuando éstos creen que existe un candidato con posibilidades, se lo comunican al Rey que le designa como “formateur” y le da el encargo de intentar formar un gobierno con suficiente respaldo mayoritario en el parlamento. Si no lo consigue, puede volver a activarse el mecanismo. El Rey, por tanto, tiene poca discrecionalidad más allá de cierta libertad para elegir un “informador” u otro (también pueden ser varios), aunque las personas elegidas para la función suelen ser personalidades neutras y respetadas a sugerencia de los líderes políticos y los presidentes de las cámaras.

¿Qué lecciones se puede extraer de todo este panorama comparado al caso español?

La más clara es que, como formuló en su día Walter Bagehot, “el Rey reina, pero no gobierna”; de forma que una monarquía parlamentaria que quiera desempeñar pacíficamente sus funciones en democracia debería de concentrarse en las tareas simbólicas y apartarse completamente de la politización. Esta conclusión, no obstante, es compatible con el hecho de que el Rey haga el nombramiento formal final del primer ministro (como es propio de todas las monarquías, salvo Suecia) o que realice rondas previas de consultas con los representantes de los partidos políticos a lo largo del proceso de designación (algo que ocurre en otras monarquías y que, en el caso español, viene además obligado por la peculiaridad constitucional de haber optado, como se ha señalado en la tipología antes expuesta, por la modalidad alemana que obliga a la designación previa de un candidato). Pero una vez que Felipe VI ha conseguido, no sin dificultades, activar el proceso y el plazo a término de dos meses, los referentes comparados aconsejan como actitud más prudente no involucrarse personalmente para encontrar un nuevo candidato. Corresponde a los partidos, en el corto plazo, conducir esa labor de negociación, dejando al Presidente del Congreso como figura que pueda informar al Rey de posibles acuerdos. Más adelante, y si se activa una reforma constitucional, tal vez resulte conveniente añadir un encargo más a la cesta de posibles cambios reconsiderando la formulación del artículo 99 cuya aplicación a la nueva realidad pluripartidista se ha demostrado poco eficaz.

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