¿Son los gobiernos responsables de no reubicar su cuota de refugiados?

Hace unos pocos días, el Tribunal Supremo español condenó al Gobierno de España por incumplir su obligación de reubicar, entre 2015 y 2017, a 19.449 refugiados procedentes de Grecia e Italia. En su sentencia del 9 de julio de 2018, el Tribunal consideró que España quedaba vinculada por las decisiones del Consejo de mayo y septiembre de 2015, que instituyeron el Mecanismo Europeo de Emergencia para la Reubicación. Dicho mecanismo tenía por finalidad transferir desde esos dos países a cerca de 160.000 refugiados llegados a sus costas durante la llamada crisis de refugiados (ver algunos documentos clave aquí), de modo que se aligerara la tensión que dicha crisis sometía a sus sistemas de asilo. Ese mecanismo de reubicación incluía una serie de tablas anexas que contenían el número de refugiados que cada Estado miembro estaba obligado a acoger en sus propios sistemas de protección internacional (cuotas).

Stop Mare Mortum, una ONG que aboga por la apertura de vías legales y seguras para que los refugiados lleguen a Europa, solicitó al Tribunal Supremo que declarara que las decisiones del Consejo contenían obligaciones claras y concretas que el Gobierno español no había respetado. Para hacerlo, la ONG se basó en la sentencia anterior del TJUE (Gran Sala) de 6 de septiembre de 2017, República Eslovaca y Hungría v Consejo Europeo (C-643/15 y C-647/15), que había reconocido claramente que las obligaciones y las cuotas contenidas en las decisiones del Consejo como jurídicamente vinculantes para todos los estados miembros, rechazando los recursos de anulación interpuestos por Hungría y Eslovaquia contra las mismas: la negativa en redondo de estos dos países a reubicar refugiados de Grecia o Italia en el marco del mecanismo europeo suponía un incumplimiento flagrante de las obligaciones establecidas por la legislación comunitaria.

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La sentencia del Tribunal Supremo español parte de la mencionada sentencia del TJUE, pero también de jurisprudencia anterior de dicho Tribunal para sostener que, efectivamente, las decisiones del Consejo son instrumentos jurídicos que pueden imponer obligaciones con carácter vinculante para los estados miembros, pero da un paso más. En efecto, el Gobierno español no se negaba a cumplir sus obligaciones, sino que alegaba haber hecho todo lo posible para atraer a personas reubicables de Grecia e Italia pero tal posibilidad dependía de muchos factores, muchos de ellos ajenos a la voluntad del Gobierno español. Además, se escudaba para no hacer nada más en que el mecanismo europeo era temporal, terminando su vigencia en septiembre de 2017, y que por todo ello el requerimiento de cumplimiento de las cuotas por España era irrealizable.

Ciertamente, el Tribunal Supremo admite que puede haber muchos factores que pueden dificultar la reubicación de refugiados de Grecia e Italia, tal y como había señalado la propia Comisión Europea en sus informes de seguimiento. Incluso reconoce que algunas de esas dificultades pueden no ser achacables al Gobierno español, pero en este punto apunta como significativo que nuestro país no se acogiera a las cláusulas de emergencia de dicho mecanismo, que permitían la suspensión temporal del programa de reubicación si un determinado país así lo solicitaba razonadamente. En atención a todo ello, el Supremo termina considerando que España no fue lo suficientemente diligente al proporcionar plazas suficientes para que el número acordado de refugiados de Grecia e Italia pudiera ser reubicado. Es verdad que el Tribunal no ha ido más lejos -como le habían solicitado los demandantes- ni se ha planteado si el retraso y la ineficiencia constituían una actuación deliberada del Gobierno español con el fin de ralentizar el proceso y desincentivar la reubicación en España. El Tribunal se limita a señalar que el esfuerzo realizado por España es claramente insuficiente para alcanzar su cuota (sólo reubicó a menos del 13% de los 19.449 de refugiados que le tocaba trasladar). Probablemente, prefirió tomar ese camino debido a la falta de otras evidencias que demostraran una actuación deliberadamente obstaculizadora, de mala fe.

Resumiendo, el fallo del Tribunal Supremo español suscita varias preguntas y abre incluso algunas vías de acción que muestran cierto potencial más allá de nuestras fronteras. En primer lugar, es razonable preguntarse por qué la Comisión Europea fue tan moderada con los estados miembros, dados sus bajos índices globales de cumplimiento de sus cuotas de refugiados. Más específicamente: ¿por qué no se iniciaron procedimientos de incumplimiento contra los estados miembros que fueron más ineficaces e incumplidores, a pesar de haberlo denunciado numerosas ONGs? Y segundo, y más importante: si el Tribunal Supremo español tiene razón en su razonamiento, ¿se podrían entablar demandas similares en otros países de la UE para obligar a los gobiernos a cumplir esas cuotas, o buscar remedios equivalentes? Si ése fuera el caso, seríamos testigos de cómo la sociedad civil, a través de los tribunales, fuerza a unos gobiernos en ocasiones renuentes a cumplir con sus deberes de solidaridad hacia otros estados miembros, y a la participación de buena fe en mecanismos concretos de distribución de refugiados. Ésta sería una buena noticia, no sólo para los estados de la Unión que gestionan flujos inesperados de refugiados en las fronteras exteriores, sino también para el conjunto de la Unión, porque esos estados miembros no tendrían ninguna excusa para retirarse de sus obligaciones en virtud del Convenio de Ginebra, así como del Reglamento de Dublín y del resto de la Ley de Asilo de la UE.

En este sentido, el Consejo y el Parlamento Europeo deberían tomar debida nota y realizar un esfuerzo adicional para acordar el establecimiento de un mecanismo de reubicación permanente entre los estados miembros, pero también tendrían que crear instrumentos que indirectamente ayuden a diseñar un sistema que facilite la creación de vías legales y seguras de acceso a la protección internacional en Europa. Además, la existencia de un mecanismo permanente de este tipo facilitaría el cumplimiento de futuras condenas a los estados que no respetan sus cuotas, pues ofrecería un instrumento a través del cual forzar a los gobiernos, si así lo ordenan los tribunales, a cumplir sus obligaciones en materia de protección internacional.

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