Socialdemocracia y redistribución

El pasado 11 de diciembre mi colega y admirado José Antonio Noguera escribió un interesante artículo en Agenda Pública sobre la aparente impotencia, desinterés o incompetencia de la socialdemocracia para promover la redistribución y reducir la desigualdad. Como prueba de esta “incomparecencia” de la socialdemocracia, Noguera aporta una tabla que acredita la persistencia de elevados niveles de desigualdad y pobreza en España y la escasa capacidad de las políticas existentes de poner freno a las consecuencias del aumento de los indicadores de desigualdad y pobreza antes de transferencias e impuestos.

No voy a ser yo quien cuestione la necesidad de que España avance con paso firme por el camino de la predistribución y redistribución, y la conveniencia de que la socialdemocracia (y otras fuerzas políticas con la que pueda aliarse) adquieran compromisos que vayan más allá de proclamas estériles desde los escaños de la oposición. Como señala Noguera, formo parte de un nutrido grupo de analistas que lleva años señalando deficiencias en la arquitectura de nuestro Estado de bienestar, nuestro sistema fiscal y nuestro mercado de trabajo, que limitan la posibilidad de hacer nuestra sociedad más igualitaria. Pero creo que el artículo se ensaña con la responsabilidad de la socialdemocracia, artífice en muchos casos de que, a pesar de ese aumento de la desigualdad ex-ante (antes de impuestos y transferencias) que se ha generalizado en la mayoría de países de la OCDE, la desigualdad efectiva final no se haya incrementado más y el bienestar material de los sectores más desfavorecidos haya podido mejorar.

Noguera constata acertadamente que, en los últimos tiempos, la desigualdad de ingresos ha crecido (o no ha descendido) en algunos países bajo gobiernos socialdemócratas, algo incontestable a la luz de los datos (especialmente de la segunda legislatura de Zapatero). Esto representa una anomalía histórica.  En términos generales, históricamente muchos trabajos han acreditado que la redistribución de ingresos y la reducción de pobreza tienden a ser mayores en países donde los partidos de izquierda han permanecido más años en el gobierno.  Pero, como pone de relieve Huber y Stephens (2014), el impacto redistributivo propiciado por el “impuso socialdemócrata”, que había sido muy fuerte antes de 1985, se desvanece a partir de entonces.

Es difícil dirimir la responsabilidad final de líderes y partidos socialdemócratas en lo ocurrido sin hacerse una idea del contrafactual (¿qué habría ocurrido si no hubiera gobernado un partido socialdemócrata). Como señala el mismo Noguera la evolución de la desigualdad responde fundamentalmente a factores estructurales. En el contexto macroeconómico e institucional en que vivimos instalados, marcado por las reglas de juego que impone la globalización económica y la integración en el espacio monetario común, la posibilidad de seguir avanzando en el terreno de la redistribución se antoja una tarea aparentemente más difícil a partidos que habían jugado tradicionalmente un papel protagonista en el desarrollo de las políticas de bienestar.

Eso no significa necesariamente que la socialdemocracia haya quedado abocada a la parálisis o la impotencia. En este sentido, el impulso de partidos socialdemócratas ha sido crucial para corregir derivas desigualdadoras y contribuir a reducir la desigualdad en aquellos países que arrastraban cifras anómalamente elevadas. Un ejemplo es el Reino Unido, donde el gobierno de Tony Blair revierte una tendencia al crecimiento de la desigualdad que se había mostrado imparable desde inicios de los 80 (bajo gobiernos conservadores de Thatcher y Mayor). Lo hace con políticas con un fuerte componente redistributivo, como analiza detalladamente Jane Waldfogel. Un segundo ejemplo es el gobierno de José Socrates en Portugal, donde el coeficiente de Gini pasa del 36,0 cuando se hace con las riendas del poder en 2005, al 33,2 cuando sale en 2011 (datos del SWIID). Incluso, durante los gobiernos de Hollande se ha producido un ligero descenso de la desigualdad, que corrige el incremento de la desigualdad que tiene lugar durante la etapa de Sarkozy,  a pesar del contexto económico adverso y la muy censurada orientación socioliberal de algunas de sus políticas.

En España los datos parecen sugerir que la desigualdad de renta disminuyó durante la etapa socialista de los años 80 y 90, y aumentó durante la etapa de Zapatero, pero en un contexto económico muy desfavorable (aunque puede argumentarse, de modo razonable, que el PSOE de Zapatero renunció a buscar la “salida social” a la crisis que inicialmente pregonó). Los datos de Luis Ayala (2016) a partir de la Encuesta de Presupuestos Familiares permiten un acercamiento a esta evolución. La participación en los ingresos totales de la renta de los hogares más pobres (primeras decilas) aumenta sustancialmente en el período 1980/1-1990/1 (y sigue incrementándose hasta 2007, pero en este caso, no es fácil atribuírselo a ninguna etapa política), y cae drásticamente desde entonces. El índice de Gini cae notablemente entre 1980/1 y 1990/1, y se incrementa en el período de crisis 2007-2014

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Fuente: Luís Ayala (2016) La Desigualdad en España: Fuentes, tendencias y comparaciones internacionales, FEDEA, Estudios sobre Economía Española 2016/24.

Pero lo que obvian argumentos como el de Noguera es que la experiencia de la desigualdad de ingresos se puede manifestar de modos muy distintos. Uno de los factores que influyen de manera más notable en esa vivencia es la existencia de servicios públicos “en especie” (atención sanitaria, educación, servicios de atención a la dependencia, escuelas infantiles, vivienda pública, políticas activas de empleo) gratuitos o a precios asequibles que atienden necesidades que, de otro modo, los ciudadanos se tendrían que procurar en el mercado. Para entendernos fácilmente, no se vive del mismo modo la desigualdad de rentas en Estados Unidos antes y después del Obamacare, que extiende la atención sanitaria a varios millones de personas con bajos recursos.

La distribución de ingresos cambia cuando se incluye el valor de estos servicios públicos en la renta disponible de los hogares. Este tipo de servicios representan por término medio el 13% del PIB en los 34 países de la OCDE, y el 20% en países como Suecia o Dinamarca. La literatura sobre el tema — que es relativamente reciente– muestra que el efecto redistributivo del gasto en servicios es menor que el que produce el gasto en transferencias monetarias. No por ello el impacto deja de ser notable, y debe ser tenido en cuenta para hacer una valoración ajustada de  la capacidad redistributiva del Estado de bienestar y las políticas que impulsan los gobiernos. Como señala la OCDE (2011) algunos países que presentan niveles elevados de desigualdad de ingreso, como el Reino Unido o Irlanda, consiguen un efecto redistributivo significativo a través de la provisión pública de servicios públicos, acercándose al impacto global de otros países que presentan niveles de desigualdad significativamente más bajos.

Por término medio, el valor de los servicios públicos incrementa la renta de los hogares en torno a un 29% y reduce la desigualdad entre una quinta y una tercera parte (dependiendo de cómo haya sido medida). En España, según la imputación que hace la OCDE en 2011, el valor de los servicios reduce el Gini un 20%, el ratio de participación interquintílica en la renta (S80/S20) un 29%, y el ratio de decilas P90/P10 un 26%. Los diferentes servicios tienen distintos impactos sobre la desigualdad. El sistema educativo y sanitario tienen, en general, los mayores efectos sobre la reducción de la desigualdad. Las políticas de vivienda social o escuela infantil, que absorben partidas mucho menores de gasto público, suelen tener un impacto más modesto, aunque la eficiencia de esos gastos puede ser muy alta.

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El valor de los servicios públicos también contribuye a reducir las tasas de pobreza. En el siguiente gráfico se muestran dos valores. La tasa de riesgo pobreza (umbral del 50%) con renta disponible y con renta extendida (incluye el valor de los servicios públicos). En España la nueva tasa de pobreza se sitúa por debajo de la mitad de la original (pasa del 14% al 6%).

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Traer a colación el impacto redistributivo de los servicios públicos cambia los parámetros de discusión sobre el impacto de la socialdemocracia en la desigualdad. Existe una asociación muy fuerte entre el grado de expansión de los servicios públicos en un país y los años acumulados de gobierno de partidos de izquierdas (generalmente de perfil socialdemócrata). Así lo demuestran los trabajos de Huber y Stephens (2000, 2013, 2014). Esa asociación era especialmente fuerte en el período anterior a la década de los ochenta, hasta el punto de que Huber y Stephens consideran al impulso de los partidos de izquierda el principal determinante del desarrollo de esta vertiente del Estado de bienestar. Pero también detectan una asociación (aunque significativamente menor) cuando circunscriben el análisis al período post 1985. En este caso, los efectos más importantes de tener gobiernos socialdemócratas se expresan en el gasto en educación y en escuela infantil (amén del gasto en permisos parentales).

El resultado empírico de Huber y Stephens concuerda con el auge de nuevos discursos de la socialdemocracia, que apuestan por impulsar una nueva generación de servicios sociales que contribuyan a fomentar la igualdad de oportunidades a través de la capacitación y la formación, la conciliación de la vida laboral, personal y familiar, así como la activación laboral. En parte, estas nuevas narrativas tienen su origen en los programas de la Tercera Vía en Gran Bretaña y la Neue Mitte en Alemania, pero no son ajenos a la agenda que lleva desplegando desde hace décadas la socialdemocracia escandinava, así como la reflexión académica sobre el desafío que representan los “nuevos riesgos sociales”.

En España sería injusto dejar de reconocer al PSOE un papel destacado en el impulso de servicios públicos con notable impacto redistributivo, especialmente la educación y la sanidad en los gobiernos de Felipe González, y de otros servicios sociales (atención a la dependencia y escuelas infantiles) durante la etapa de Zapatero (muchas veces a iniciativa de los gobiernos autonómicos). Gracias a estos servicios, el significativo crecimiento de la desigualdad de rentas que se produce en España a partir de 2008 tiene efectos bastante más moderados que los que hubiera tenido de no existir estos servicios (véase, por ejemplo, las estimaciones de Goerlich 2016, pag 164).

No me gustaría terminar este artículo sin recalcar que estamos lejos de una situación ideal en que las políticas de bienestar garanticen niveles de protección adecuados a los grupos más desfavorecidos. En particular, las políticas de compensación de rentas presentan grandes lagunas, que se manifiestan de manera aguda en situaciones de crisis. Si la socialdemocracia española quiere mantener el compromiso de lucha firme contra la desigualdad — que según he defendido aquí presenta bastantes menos sombras de las que señala Noguera– debe impulsar decididamente programas de transferencia de rentas a familias y grupos más desfavorecidos. Estos grupos disfrutan todavía en España de niveles de protección muy mejorables en relación a los que existen en otros países de nuestro entorno, y concentran las situaciones más graves de necesidad.

La socialdemocracia española debe así mismo apostar por el desarrollo de los servicios públicos que, a día de hoy, todavía exhiben un grado de cobertura e intensidad protectora bajos, como son las políticas de vivienda pública (preferentemente de alquiler social), las políticas activas de empleo, y en algunas CCAA, la escuela infantil 1-3. Hacerlo es posible sin saltarse ninguno de los principios socialdemócratas que buscan, en un escenario macroeconómico e institucional muy distinto de aquél en que operaba la socialdemocracia clásica, seguir compatibilizando crecimiento y equidad.

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