Sobre la relajación en los objetivos de déficit

La sociedad española mantiene como uno de sus principales retos la reducción de la actual tasa de desempleo (16,7% de la población activa). Es un objetivo especialmente difícil de conseguir, como lo demuestra la imposibilidad de lograr el pleno empleo después de disfrutar de una larga etapa expansiva en el periodo 1996-2007 (la tasa mínima de desempleo sólo llegó al 8,2% en 2007).

La economía española ha presentado también dificultades para conseguir una situación sostenible en el comercio exterior y en sus cuentas públicas; elementos ambos que han abonado la generación de una elevada deuda, en buena parte con terceros países, que limita los márgenes de maniobra en política económica.

Después de un gran esfuerzo, la balanza de pagos acumula por primera vez desde 1960 seis años con saldo positivo, al haber pasado de un déficit del 9,9% del Producto Interior Bruto (PIB) en 2007 a un superávit promedio del 1,8% del PIB en 2012-2017.

Las cuentas públicas también han mejorado significativamente su saldo en los últimos años (del -11% del PIB en 2009 al 3,1% en 2017), pero sigue siendo el saldo negativo más alto de la zona euro. Y lo que es más preocupante: todavía está lejos de haber alcanzado una situación que permita ser calificada de sostenible cuando se observa que la deuda pública sobre el PIB se mantiene en torno al 100%, un porcentaje muy alejado del objetivo comunitario del 60%.

Saldo anual de la Balanza de Pagos (BP) por cuenta corriente y saldo fiscal de las Administraciones Públicas (AAPP)En porcentaje del PIB.

En un contexto de intensa recuperación de la actividad económica española desde 2014, que presenta algunos signos de agotamiento al haber alcanzado el PIB su potencial, la ministra de Economía ha manifestado la intención del Gobierno de no cumplir con los objetivos de déficit público pactados con la Comisión Europea en los años 2018 y 2019, al no considerarlos realistas. Así, los iniciales 2,2% y 1,3% del PIB pasan a ser el 2,7% y el 1,8%, respectivamente.

Más allá de la posibilidad factible de conseguir el consentimiento de los socios de la moneda única en el actual marco de debilidad de la Unión Europea, la decisión ha abierto un debate sobre la oportunidad de la medida que va desde la repulsa al aplauso, siguiendo la tónica habitual en este país en función del grado de cercanía con el partido de gobierno.

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La información disponible sobre los Presupuestos aprobados en 2018 por los distintos niveles de gobierno (Administración General del Estado, Seguridad Social, comunidades autónomas y corporaciones locales) abonan el principio de realismo empleado por la ministra de Economía. Con la configuración de ingresos y gastos de estos Presupuestos parece muy complicado mejorar el déficit del 2,7% del PIB. Así, conseguir que fuera del 2,2% implicaría una reducción adicional de gasto o la incorporación de nuevos ingresos en un periodo bastante corto, dado que en cuanto al calendario legislativo ya estamos prácticamente en septiembre.

De cumplirse este nuevo objetivo, que incluso puede verse entorpecido por la amplia relación de propuestas de gasto presentes en el Parlamento (antiguas y nuevas), la Seguridad Social sería responsable de una buena parte del saldo negativo (1,6%-1,7% del PIB) y la Administración General del Estado lo haría en un porcentaje parecido (1,5% del PIB). La posición de las comunidades autónomas se acercaría al equilibrio, aunque todavía tendría un pequeño déficit (0,1%-0,2% del PIB). La previsión de saldo positivo de las corporaciones locales (0,5% del PIB) ayudaría bastante a conseguir el nuevo objetivo de déficit. De ser así, la disminución anual del saldo negativo en 2018 se limitaría a 0,4 puntos del PIB y se lograría íntegramente por mejora cíclica de la economía; es decir, no habría esfuerzo estructural.

La dificultad sería mayor en 2019, porque habría que reducir el déficit en 0,9 puntos del PIB cuando la ayuda recibida de la mejora de la actividad económica difícilmente alcanzará el medio punto. Es decir, sería necesario aumentar adicionalmente los ingresos en torno a los 5.000 millones de euros para mantener la actual estructura de gasto. Además, a la hora de elaborar el próximo Presupuesto de gastos, los responsables de esta tarea deberán tener en cuenta que sólo en prestaciones contributivas de la Seguridad Social serán necesarios en torno a 6.000 millones de euros adicionales, de los que 5.600 millones son mayor gasto en pensiones y, por tanto, ese crecimiento puede obligar a realizar ajustes en otras partidas. Cualquier aumento adicional del gasto sobre el recogido en los actuales Presupuestos (sólo la propuesta de renta mínima tiene un coste de 12.000 millones de euros anuales) implicaría la necesidad de nuevos ingresos que es necesario aprobar con la correspondiente mayoría en las Cortes Generales.

Las cuentas públicas cumplen una función económica y social que viene determinada por su capacidad de mejorar la eficiencia en las relaciones económicas (crear más riqueza) y la equidad (distribución de la renta). La teoría económica justifica su participación mediante la regulación y los Presupuestos, a partir de la identificación de los fallos de mercado. En sentido contrario, la experiencia ha demostrado que su presencia también puede tener efectos contrarios a los esperados cuando aparecen los fallos de gobierno.

En la práctica, por lo menos en España, y a falta de análisis serios y rigurosos de la actuación del sector público, la valoración de su presencia está muy influenciada por posiciones mucho más simples que se acercan a considerar lo público bueno o malo.

En este contexto, aunque parezca una verdad de Perogrullo, la única repercusión segura a corto plazo de la relajación del déficit de las cuentas públicas es el aumento nominal de la deuda en circulación, porque el resto de las consecuencias son más difíciles de demostrar.

La incidencia de la medida parece favorecer a corto plazo la actividad económica al mejorar la capacidad de consumo e inversión de las familias, en especial por la subida salarial a los empleados públicos y la mayor renta de los pensionistas. La incidencia a medio plazo no está tan clara, porque la economía española ha mostrado una gran debilidad para cubrir con oferta propia los aumentos de demanda interna, es decir, la ralentización en la consolidación fiscal puede funcionar como incentivo si a la vez se consigue mejorar la oferta productiva y, con ella, el potencial de crecimiento de la economía española.

En este apartado aparecen más dudas, porque no se observan los instrumentos necesarios en el sector privado y público para reforzar el tejido productivo nacional con mejoras sostenidas en productividad (negociación colectiva con flexibilidad interna, aumento en el tamaño de las empresas, mayor eficiencia en la gestión de personal público, cambios estructurales en el sistema educativo).

La sostenibilidad de las cuentas públicas es un factor poco apreciado por la sociedad española, de manera que la política, la representación de la soberanía popular, encuentra muchas dificultades para adoptar las medidas necesarias para conseguirla. Para mejorar esta relación, la sociedad debe ser coherente con sus demandas y, con independencia de que de oficio el sector público debe abogar por la eficiencia en su gestión, políticas de gasto más ambiciosas necesitan de políticas de ingresos más potentes. En este terreno, algunas consideraciones:

  • La posición comparada de España con los países de la zona euro muestra un margen de actuación en la mejora de los ingresos (6,2 puntos del PIB), pero recordar que la mitad de este margen está explicado por una menor aportación de las cotizaciones de los trabajadores a la Seguridad Social. Subirlas reduciría su renta disponible.
  • Los impuestos deben tener en cuenta la capacidad económica de los agentes económicos, pero con el nivel de gasto actual medido en porcentaje del PIB, se necesita de la aportación de todos. No se soluciona con el manido “no hay problema porque lo pagarán los ricos”.
  • El efecto a corto plazo de la política fiscal sobre la actividad económica está determinado por la suma de las repercusiones de la reducción de ingresos de quienes ven aumentado su esfuerzo en los impuestos y la mayor renta de quienes acceden a las políticas de gasto, y la posible filtración de una parte de la demanda hacia el exterior. Sería conveniente disponer de buenos trabajos sobre el multiplicador de demanda de la economía española.
  • La aceptación ciudadana de un determinado grado de presión fiscal está influido por la eficiencia y equidad en su uso. La comparación internacional no la coloca en los mejores puestos.

El calendario en la toma de decisiones en política fiscal para sanear las cuentas públicas es muy importante, porque la hipótesis de la llegada de una nueva crisis económica dejaría a España en una posición muy complicada, al disponer de un reducido espacio para aplicar la política fiscal como herramienta anticíclica. De ser así, a diferencia de la anterior crisis, sería bastante más difícil mantener algunas políticas (desempleo y pensiones) que permitieron reducir sensiblemente el daño soportado por muchos españoles.

 

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