Riesgo alto de incumplir el nuevo objetivo de déficit

El Gobierno ha enviado a la Comisión Europea el Plan Presupuestario 2019 del Reino de España con el objetivo explicitado de alcanzar el próximo año el nuevo objetivo de déficit del 1,8% del Producto Interior Bruto (PIB); cinco décimas por encima del recogido en el Programa de Estabilidad presentado por el Gobierno anterior (1,3%).

Este Plan, según sus autores, recoge el acuerdo alcanzado con Unidos-Podemos en el que se incluían cambios significativos en los capítulos de gastos e ingresos, de manera que “garantice la consolidación presupuestaria y la sostenibilidad de las finanzas públicas y adopte las medidas necesarias para garantizar un crecimiento inclusivo y reducir la desigualdad que se ha incrementado en España de forma preocupante en los últimos años”.

La AIReF ha publicado un documento en el que incluye una previsión de liquidación de las cuentas públicas españolas en 2018 con un déficit del 2,7% del PIB, es decir, cinco décimas superior al inicial. No obstante, parece que dos décimas corresponderían a pagos extraordinarios (one-offs) que no se tendrían que repetir en ejercicios posteriores, de forma que el saldo ordinario sería del -2,5% del PIB. El análisis incluye que un escenario no policy change, o sea, sin cambios normativos en las actuales políticas, permitiría reducir el déficit hasta el -2,2% en 2019. Un simple cálculo aritmético permite conocer que reducir el déficit hasta el 1,8% del PIB necesitaría de modificaciones en ingresos y gastos por un saldo de 5.526 millones de euros en el conjunto de las administraciones públicas. Una cantidad, por otra parte, la mitad de exigente que si se quisiera cumplir con el objetivo de déficit oficial del -1,3% del PIB (11.352 millones de euros).

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La presentación del Plan Presupuestario, como es habitual en todos los presentados por los distintos gobiernos, no es un dechado de claridad y transparencia, dificultando su análisis en aquellos apartados que pueden generar más debate. De su lectura, no obstante, es posible alcanzar algunas conclusiones interesantes:

El Plan presenta una tabla muy detallada y accesible del impacto positivo esperado de las medidas de ingresos correspondientes a la Administración Central (5.678 millones de euros), consecuencia de modificaciones en algunas figuras ya existentes (Impuesto de Sociedades, IRPF, impuestos especiales) y la creación de otras nuevas (Impuesto sobre Transacciones Financieras e Impuesto sobre Servicios Digitales). 

La previsión de ingresos adicionales añade la mayor recaudación vía cuotas sociales por el incremento de las bases mínimas y máximas de los cotizantes (1.500 millones de euros), sin detallar las cuantías y los efectos para los trabajadores por cuenta propia y ajena (*). Así, los ingresos potenciales de todas las medidas se cuantifican en el Plan en 7.178 millones de euros (0,57% del PIB).

La información del capítulo de gasto es mucho más dispersa e incompleta, porque si bien enumera de forma detallada las medidas, no incorpora su impacto presupuestario, de manera que hay que buscar en los anexos, articulados con estructuras dispares. Añadiendo la información facilitada en la última rueda de prensa de ofrecida por las ministras de Economía y Hacienda, se puede considerar que los incrementos de gasto de la Administración Central y la Seguridad Social ascenderían oficialmente a algo más de 5.200 millones de euros (0,42% del PIB).

Así, utilizando la información oficial recogida en el Plan Presupuestario de nuevos ingresos y gastos, se podría reducir el déficit en 0,15 puntos del PIB en 2019; es decir, desde el 2,2% del PIB establecido en el escenario no policy change, al 2,05% del PIB.

Antes de dar por buena esta previsión, conviene enunciar algunas dudas razonables que afectan a los ingresos y los gastos. Es posible que la capacidad de las nuevas figuras tributarias no cumpla con las expectativas de recaudación de los autores del Plan. En el caso del nuevo Impuesto de Transacciones, por el riesgo de deslocalización de las bases imponibles. En el nuevo Impuesto sobre Transacciones Digitales, porque no cuadra con las previsiones de la Comisión Europea, que en el mejor de los casos prevé una recaudación de 4.800 millones brutos para todos los países de la Unión Europea; y dada su participación en la economía comunitaria, implicaría 360 millones para España, es decir, poco más de una cuarta parte de lo incluido en el Plan Presupuestario.

Por otra parte, la reciente declaración sobre la no aplicación a los trabajadores autónomos del incremento de la base mínima consecuencia de la mejora del Salario Mínimo Interprofesional, sustituyéndola por un sistema de cotización por rentas reales, limita también la recaudación (en torno a los 850 millones de euros), además de generar un grave problema de equidad (acceso a la pensión mínima con reducidas aportaciones) y posiblemente de suficiencia en el sistema de pensiones (incentivo a los falsos autónomos).

También, por varios motivos, hay dudas razonables sobre la estabilidad en el gasto de las comunidades autónomas y corporaciones locales que recoge el Plan Presupuestario,. En otras palabras, la no incorporación de nuevas políticas que se desvíen del escenario no policy change. Dentro del acuerdo con Unidos-Podemos, se incluye la reversión de medidas en sanidad, como la desaparición del co-pago sanitario para los pensionistas (mínimo de 900 millones de euros) y la universalización de la asistencia (más recursos). También la reversión de medidas en educación, que obligan como mínimo a un mayor gasto en personal. Se abre, además, la posibilidad de que las corporaciones locales afronten inversiones sostenibles, con el consiguiente impacto en el actual superávit.

Las dudas sobre la consistencia de los gastos del Plan Presupuestario aumentan cuando se observa que el incremento previsto en 2019 es inferior al de 2018 (**), tanto en valor nominal (18.911 vs 19.784 millones de euros) como porcentual (3,8% vs 4,1%). Una evolución que ayuda a reducir el protagonismo del gasto público sobre el PIB (del 41% al 40,9%), algo extraño cuando se está anunciando a bombo y platillo un aumento adicional significativo de las políticas de gasto en 2019.    

Por estos motivos, un cálculo prudente del impacto presupuestario de las dudas enumeradas en los capítulos de ingresos y gastos aleja la posibilidad de cumplir con el objetivo de déficit del 1,8% del PIB en 2019 y por un margen no pequeño. Se podría decir que hay serios visos de incompatibilidad en el Plan Presupuestario presentado entre cumplir con la relación de cambios planteados en las políticas de gasto y alcanzar el nuevo objetivo del déficit elegido.

Este pequeño artículo no cuestiona la necesidad de aumentar el gasto público, aunque si tuviera que elegir posiblemente establecería otras preferencias, acompañadas de una mejora en la eficiencia en el uso de las políticas públicas. Pero sí trata de resaltar la responsabilidad de cumplir con el necesario saneamiento de las cuentas públicas españolas. Una necesidad que no viene de la imposición de los hombres de negro de Bruselas, sino de disponer de un margen de política fiscal en los momentos peores del ciclo, porque aunque los ciclos electorales, no hay que olvidarlo, siempre llegan. 

(*) La ley de autónomos desindexaba la base mínima de cotización de los trabajadores autónomos con más de 10 trabajadores, derivando a la Ley de Presupuestos de cada año la fijación de la cuantía, y la Ley General de la Seguridad Social no obliga a seguir la base mínima al SMI para el resto.

(**) Se excluyen los ‘one-offs’ en 2017 y 2018 para evitar ruido en el análisis.

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