Renta básica y Constitución

En el análisis normativo de la renta básica universal suelen manejarse criterios procedentes de la filosofía moral, la teoría política y la economía. Junto a ellos, sin embargo, ha de valorarse también el impacto que tendría sobre la Constitución vigente, de la que se pueden obtener argumentos relevantes para la discusión acerca de la conveniencia de su implantación y de su concreta configuración. Esos argumentos pueden sistematizarse en torno a tres determinaciones estructurales del Estado en el que España se constituyó en 1978.

Renta básica y Estado social

En las constituciones europeas que proclaman el principio de Estado social, su contenido o alcance jurídicos presenta dos configuraciones alternativas. En la primera de ellas, de la que es representativa la Ley Fundamental alemana, el principio es objeto de una proclamación genérica y se interpreta en el sentido de que obliga a los poderes públicos a realizar algún tipo de política de redistribución de la renta a través de la política fiscal, la legislación laboral y la prestación de ciertos servicios públicos. Sin embargo, de la Constitución no se deducirían directamente ni obligaciones definitivas ni derechos a obtener prestaciones concretas.

La única excepción es el derecho al llamado mínimo existencial, que se concreta en la prestación de ciertos servicios sociales de atención primaria tendentes a satisfacer necesidades personales –como la alimentación, el vestido o el alojamiento– en situaciones de pobreza o exclusión social. La adopción de una renta mínima de inserción dirigida a corregir las situaciones de extrema menesterosidad social contribuiría a la satisfacción de este derecho y, por lo tanto, del propio principio de Estado social. Por el contrario, la implantación de una renta básica no condicionada a que su beneficiario se encuentre en una situación como la descrita dejaría de estar objetivamente relacionada con el cumplimiento de ese mandato.

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La Constitución Española permite ilustrar la segunda configuración del principio jurídico del Estado social, que no sólo se proclama en abstracto, como en el caso anterior, sino que se concreta mediante dos operaciones sucesivas. Por un lado, en España el principio de Estado social no sólo obliga a los poderes públicos a prestar servicios y adoptar medidas para luchar contra la pobreza y la exclusión social, sino, de manera mucho más amplia, a “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo […] sean reales y efectivas” y “remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud” (artículo 9.2 de la Constitución). La implantación de una renta básica universal es una medida objetivamente idónea para garantizar que las condiciones materiales concretas en las que se encuentran los ciudadanos les permiten configurar con autonomía sus respectivos planes de vida. Este argumento, que se ha manejado en la discusión acerca de la renta básica desde la teoría política, tiene en España una dimensión constitucional.

Por otro lado, una vez definido en términos tan genéricos, el principio de Estado social se concreta ulteriormente en un catálogo de tareas públicas que se corresponden con derechos y principios jurídicos específicos: educación, sanidad, pensiones, asistencia social, etc. Paradójicamente, la implantación de una renta básica universal puede resultar constitucionalmente problemática desde la perspectiva del Estado social si pretende articularse absorbiendo otras prestaciones públicas. De acuerdo con su configuración constitucional, algunas de esas tareas consisten en transferencias financieras (por ejemplo, las pensiones o el desempleo) o pueden acometerse indistintamente a través de créditos o de servicios públicos (por ejemplo, ciertas prestaciones sociales). Sin embargo, otras tareas y servicios públicos requieren en todo caso la realización pública de prestaciones materiales (por ejemplo, la educación o la sanidad) y no podrían quedar absorbidos por una prestación financiera.

Renta básica y democracia

El debate acerca de la renta básica universal está presidido fundamentalmente por los principios constitucionales del Estado democrático y del pluralismo político. Según se ha comprobado, el principio constitucional del Estado social impone a los poderes públicos una tarea genérica y la implantación de la renta básica es una de las posibles formas de acometerla. Sin embargo, ni ésta es la única manera de cumplir ese mandato constitucional ni, en caso de que se optara por ella, de la Constitución se deriva una diseño cerrado de la medida. En cuanto a lo primero, el Parlamento goza de un amplio margen de libre configuración política en el marco del cual puede optar, bien por el establecimiento de la renta básica, o bien por utilizar otra específica combinación de prestaciones financieras y servicios públicos. Esto debe quedar claro: el principio de Estado social facilita la justificación de la medida, pero en modo alguno la coloca en el saco de lo constitucionalmente decidido.

Respecto a lo segundo, en el caso de que se optara por implantar la renta básica universal, su concreción normativa (cuantía, destinatarios, requisitos, determinaciones accesorias, etc.) y articulación técnica (transferencias, impuesto negativo, complementos salariales, etc.) son cuestiones que deben ser decididas a través del proceso de deliberación democrática que tiene lugar en el procedimiento legislativo. Y ello sin perjuicio de que, en virtud del principio de Estado social, la Constitución oriente ese proceso e imponga, como se ha indicado, algunas restricciones puntuales.

Renta básica y Estado autonómico

La implantación y configuración de la renta básica en todo el territorio nacional también puede verse afectada por el modo en que la Constitución diseña el proceso de distribución territorial del ejercicio del poder político. Ese condicionamiento puede describirse del modo siguiente: en la línea continua que une, como tipos ideales, la renta mínima de inserción y la renta básica universal, la competencia del Estado central es más robusta a medida que nos alejamos de la primera y nos acercamos a la segunda.

El establecimiento, mediante una ley estatal, de una renta mínima vinculada a la eliminación de las situaciones de pobreza o menesterosidad social probablemente deba considerarse una prestación realizada en el marco de los servicios sociales. Ello supone que, desde el punto de vista del sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias, en principio la medida habría de encuadrarse en la materia relativa a asistencia social y servicios sociales, que es de competencia exclusiva de las comunidades autónomas. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha permitido al legislador estatal crear y regular prestaciones de asistencia social –como las de la Ley de Dependencia– en virtud de su competencia para fijar las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales. Es ésta una doctrina muy discutible porque la Constitución impone la obligación de implementar servicios sociales, pero no reconoce derechos subjetivos a prestaciones concretas. Sea como fuere, la experiencia de la Ley de Dependencia muestra que, aunque no sean insalvables, la constitucionalidad de este tipo de actuaciones del Estado plantea dificultades que conducirán con toda seguridad a un proceso ante el Alto Tribunal, de resultado siempre incierto.

Frente a las rentas de inserción, la incondicionalidad de la renta básica facilitaría la justificación constitucional de la acción del Estado. En primer lugar, la configuración de aquélla como el contenido de un derecho prestacional vinculado al libre desarrollo de la personalidad permitiría activar más fácilmente la competencia del Estado para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de los derechos constitucionales. En segundo término, la universalidad de la renta básica y su desvinculación respecto de la corrección de situaciones de pobreza abriría la puerta –cerrada en su día por el Constitucional en relación con la Ley de Dependencia– de la competencia del Estado para fijar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, un título de perfiles borrosos que permite al Estado adoptar medidas de política económica en todo el territorio y que el Constitucional utiliza con cierta generosidad.

 

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