Reforma constitucional y política actual: Italia ante la prueba del referéndum

Este artículo también ha sido elaborado por Michela Troisi – Doctora en Derecho Público y Constitucional por la Università di Napoli Federico II

Se levanta el telón en la campaña electoral más larga y tal vez más divisiva de la historia republicana italiana. Una campaña en que se ha tratado de desentrañar, a menudo sin éxito, una trama intrincada en la que se ha confundido – convirtiéndose en indistinguibles – el método y el contenido de la reforma constitucional, la lucha política presente y futura, y las estrategias de comunicación de los principales actores políticos.

La misma pregunta del referéndum, en el que se le pedirá a la ciudadanía italiana votar el día 4, mezcla planos muy diversos: organismos de efectiva intervención (supresión de la Consejo Nacional de la Economía y el Trabajo, CNEL), fines que pretenden alcanzarse (la contención de los costes de funcionamiento de las instituciones), contenidos de por sí indefinidos y genéricos (la superación del bicameralismo paritario existente en Italia y la revisión del título V de la parte II de la Constitución).

Es una reforma de una complejidad incuestionable, que afecta a unos 47 artículos de los 139 artículos de la Constitución Italiana (CI), y que introduce una serie de complejas disposiciones transitorias. Las repercusiones de una posible aprobación van mucho más allá de una pregunta que hace hincapié en los elementos relacionados con una retórica antipolítica generalizada: la contención de los costes de las instituciones, la reducción del número de parlamentarios, la supresión del Consejo Nacional de Economía y Trabajo (órgano asesor regulado actualmente en el art. 99 CI). En realidad hay muchos otros (y mucho más relevantes desde la perspectiva constitucional) elementos innominados en los que interviene la reforma. Por nombrar algunos de ellos, el decreto de urgencia; la regulación de las instituciones de la democracia directa; la introducción del voto a data certa; la composición de la Corte Constitucional; la elección del Presidente de la República; la introducción de un control preventivo sobre las leyes electorales de la Cámara y el Senado por la Corte Constitucional.

La comprensión completa de las opciones a las que se orienta el legislador constitucional exige – en contraste con lo que se indica en las insistentes consignas de los miembros del Gobierno – ir más allá de la pregunta lacónica del referéndum, entrar en el fondo de las cuestiones planteadas y proceder a su interpretación sistemática.

Si se pretenden discernir cuales son las coordenadas del fondo del proyecto de reforma, dos parecen ser las trazas esenciales a seguir: por un lado, el intento de racionalizar el modelo autonomista, en el sentido de una reducción significativa del papel de las Regiones; por el otro, el fortalecimiento del Gobierno en la arquitectura institucional general, aunque puedan aparecer sin cambios muchas de las disposiciones constitucionales que contienen su regulación.

En el primer aspecto, la revisión constitucional implica un cambio radical de la política italiana en relación con el modelo autonomista: si durante algunas décadas se han exaltado las virtudes milagrosas del federalismo, hoy se atribuyen a las Regiones las principales responsabilidades de la ineficiencia del sistema institucional.

En este punto, la esquizofrenia del actual legislador constitucional es evidente. El nuevo art. 117 limita los espacios de intervención de los legisladores regionales, suprime la competencia concurrente e introduce una cláusula general (para algunos una cláusula de “vampiro”) por la cual la Cámara de Diputados, invocando la fórmula de la unidad jurídica y económica, podrá fácilmente apropiarse de todos los ámbitos competenciales regionales (incluso con la oposición del Senado). Por el contrario, la tan vilipendiada casta política regional es proyectada al centro del sistema, en un Senado con composición mixta (consejeros regionales, alcaldes, y personalidades designadas por el Presidente de la República) que es probable que acabe perjudicando a la difícil misión de la representación territorial. Por no hablar de un método de elección de contornos misteriosos (senadores elegidos por los consejos regionales de acuerdo con la elección expresa de los ciudadanos): hasta el punto de que los partidarios de la reforma, después de haber elogiado durante meses los beneficios de la introducción de la elección indirecta, en las últimas semanas de campaña del referéndum han renegado de esta solución (la elección será directa, dicen ahora!) en búsqueda de consenso.

El segundo de los elementos afectados por la revisión constitucional se refiere a la forma de gobierno y sus equilibrios. La confianza unicameral, el voto en fecha determinada (a través de lo que el Gobierno puede obligar a las deliberaciones parlamentarias), y el ya mencionado redimensionamiento del peso de las regiones en el sistema refuerzan claramente la posición del Ejecutivo. Contenido es, en cambio, el alcance de los equilibrios introducidos: los límites al decreto de urgencia son los ya desarrollados, desde hace tiempo, por la Corte Constitucional; y el Estatuto de la oposición parlamentaria se resuelve en una simple referencia a la futura (y no cierta) intervención del Reglamento de la Cámara de Diputados.

Pero el discurso sobre los equilibrios de la forma de gobierno no puede ignorar la ley electoral hiper-mayoritaria introducida en 2015 (conocida como Italicum): una intervención calibrada sobre un texto constitucional que no ha entrado en vigor, tal como refleja en el hecho de que el nuevo sistema se aplica solo a la Cámara de los Diputados, en un sistema caracterizado (por ahora) todavía en la doble confianza. De hecho el Italicum puede llegar a ahondar en algunos de los aspectos más críticos de la reforma: las elecciones se resuelven en la investidura plebiscitaria del “jefe de la fuerza política” (fórmula utilizada por la misma ley) cuyo partido obtiene, en cualquier caso, un premio de mayoría que le asigna el 54% de los escaños en la Cámara de los Diputados. De esta manera, cada vez que el texto constitucional se base en la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara para hacer más inclusiva la deliberación parlamentaria (en el caso de la reforma de la Constitución, de la aprobación de los reglamentos parlamentarios, de la activación de la cláusula de supremacía), la decisión se limitará finalmente al ámbito del partido único premiado por la ley con la mayoría.

La elección dilemática a la que está llamada la ciudadanía italiana, por lo tanto, no es sencilla y el tono del debate institucional no la ha facilitado en absoluto. Los actores de un proceso de reforma incierta no siempre han estado a la altura del papel que debían desempeñar: más que perseguir el objetivo de una refundación compartida del pacto de convivencia (la Constitución), la sensación es que han preferido someter la reescritura de las normas fundamentales a las contingentes exigencias políticas y comunicativas.

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