La aplicación del art. 155 de la Constitución

La característica principal del instrumento previsto en el artículo 155 de la Constitución, a día de hoy, es la duda sobre su contenido y efectos. No existe desarrollo legal de tal previsión constitucional, ni jurisprudencia al respecto, ni grandes debates o estudios académicos ni una experiencia comparada mínimamente consolidada. Pero su uso es, lamentablemente, una cuestión de actualidad. No valoraré aquí porqué hemos llegado a esta situación ni las alternativas a la misma, sino que me dedicaré en exclusiva a cuál puede ser su contenido y su eficacia. Su procedimiento no plantea grandes dudas (aunque puede poner de manifiesto la escasa representatividad del Senado y su nula vinculación con las instituciones autonómicas) y su presupuesto, el incumplimiento grave de obligaciones constitucionales, es a mi juicio patente.

Que exista ese incumplimiento no implica, sin embargo, la necesaria activación del 155 CE. Se trata de un instrumento político, no de un instrumento judicial: el juez debe ejercer sus poderes; el Gobierno y el Senado pueden hacerlo o pueden optar por otras vías que consideren más oportunas para el objetivo final, el respeto y la vigencia del sistema constitucional. Al Gobierno pues corresponde la responsabilidad de decidir sobre su uso y, con ella, de alcanzar el citado objetivo. Y como con toda decisión política, la interpretación sobre cómo alcanzar el objetivo, e incluso sobre su concreta configuración, es polémica: ¿se trata de impedir el referéndum del 1-O o de garantizar un retorno estable (y por ello quizás no inmediato) de las instituciones autonómicas al sistema constitucional?

En cualquier caso, la Constitución poco nos dice sobre el contenido de las medidas que permite el art. 155 CE: literalmente, pone a la administración autonómica (en todo o en parte) bajo la dirección política del Estado, lo que implica un desplazamiento del Gobierno autonómico, que es a quien corresponde ese poder de dirección en otro caso. Mucho se ha discutido sobre si ello ampara o no una “suspensión de la autonomía”: creo difícil fijar límites a ese poder de sustitución en relación con el gobierno de la Comunidad y, por tanto, en relación con su administración; y no creo que ningún tribunal asuma trazar esa limitación ante un uso concreto del 155 CE en un momento, por definición, de crisis constitucional. En consecuencia, la sustitución del Gobierno autonómico llegará hasta donde quiera llegar el Gobierno (poco debemos esperar del Senado) y jurídicamente será difícil limitarlo.

Otra cosa es lo que ocurra con el Parlamento autonómico, pues la eficacia de sus actos ya está sometida al control del TC y ningún poder efectivo detenta directamente sobre la administración autonómica, por lo que, en mi opinión, la suspensión del Parlamento no entra dentro de las posibilidades que el 155 CE abre. Cuestión más difícil es si la asunción de facultades gubernamentales va más allá de las de dirección de la administración para llegar a incluir la convocatoria de elecciones autonómicas por parte del Gobierno del Estado.

El contenido de las medidas sustitutorias debe fijarse en la propuesta que el Gobierno plantea al Senado para activar el instrumento, momento en el que podrán valorarse tales medidas siempre que Gobierno y Senado no opten por una definición genérica que deje su concreción a las posteriores decisiones gubernamentales en cada momento: la regularidad de tal proceder será discutible pero, de nuevo, no imagino control efectivo ninguno para el mismo.

Y eso nos lleva a la cuestión, para mí la única relevante, de su eficacia para el objetivo pretendido. Si el Gobierno plantea el uso del art. 155 CE, existe ya una grave crisis constitucional y su consideración prioritaria (y que prima por tanto sobre cualquier otra) es resolverla, puesto que ya no puede evitarla. Además, el Gobierno, asume directamente la responsabilidad de esa resolución: ya no solicita de los tribunales que actúen (y por tanto puede asumir que la actuación de los tribunales sea insuficiente o sin éxito), sino que actúa por sí mismo y no puede permitirse el fracaso, que le deslegitimaría en su posición fundamental de autoridad máxima de dirección política y aplicación efectiva de la ley. Ésa es la diferencia entre un conflicto dirimido judicialmente (incluso mediante suspensiones de cargos públicos dictados en un incidente de ejecución) y un enfrentamiento entre Ejecutivos; y ése es el choque de trenes.

Por tanto, el Gobierno no puede arriesgarse a “quedarse corto” y sus medidas (de inicio o progresivamente) tenderán a alcanzar la intensidad necesaria para ello, imponiéndose a cualquier obstáculo o desobediencia. Por esa razón es fundamental valorar si existe una intensidad suficiente para lo que se quiere y si se está dispuesto a llegar a ella pues en caso contrario el 155 conduce bien al fracaso bien a una escalada inevitable de la intensidad más allá de lo previsto.

Con ello, vuelvo a la cuestión inicial: ¿qué se quiere? Impedir el 1-O puede requerir medidas de considerable intensidad o puede hacerse sin recurrir al 155, en función del grado en que se pretenda hacerlo (desde la inexistencia de urnas hasta una libre votación fragmentaria y sin apoyo institucional). Y esas medidas tienen efectos políticos a medio plazo. Impedido el 1-O, alguien deberá gobernar el 2-O y cada uno de los días siguientes mientras dure la sustitución y tras ella, pues su vigencia es necesariamente temporal. Si el retorno a la normalidad institucional significa la vuelta al conflicto con unas instituciones autonómicas con las mismas pretensiones que las actuales y con igual o mayor apoyo, el 155 CE habrá servido para impedir el 1-O en el año2017, pero no para resolver el conflicto ni para colaborar a su resolución, lo que a mi juicio es el objetivo obligado central de cualquier actuación política responsable. Al Gobierno corresponde esa valoración, y no quisiera yo estar en su lugar.

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