¿Qué nos dicen las reformas del sistema electoral italiano? La ‘scissione’ beneficia al M5S

En un ambiente profundamente crispado en el interior del Partido Democrático (PD), Matteo Renzi ha decidido dar un paso atrás como Secretario General de su partido. Pero ese paso atrás no debe interpretarse como un repliegue del político florentino, sino como una forma de coger impulso y postularse a la reelección como líder del partido de centro-izquierda italiano en las primarias que le enfrentarán a quien fue su ministro de Justicia, Andrea Orlando, y al presidente de la región de Apulia, Michele Emiliano. Ni la dolorosa derrota en el referéndum de diciembre ni las agrias críticas que recibe desde fuera y dentro de sus propias filas, parecen haber sido motivos suficientes para agotar su combustible político.

Con los rescoldos del referéndum sobre la reforma constitucional fallida aún candentes, el pasado 25 de enero la Corte Constitucional italiana declaró inconstitucionales algunos de los puntos de la ley electoral también impulsada por Renzi (conocida como Italicum), aprobada en 2015. El principal aspecto de la ley que el Alto Tribunal italiano ha eliminado es el “Ballottaggio”, conforme al cual, si ninguna candidatura lograba el 40% de los sufragios, las dos más votadas pasaban a una segunda vuelta, haciéndose con la mayoría absoluta el ganador de esta segunda ronda.

Por lo demás, se mantiene el sistema proporcional con reparto de escaños a nivel nacional, el premio de mayoría si se alcanza el 40% de los votos, y la barrera electoral del 3%. También se conserva el sistema de listas desbloqueadas mediante el que los electores pueden mostrar una preferencia por candidatos individuales, excepto los cabezas de lista que están blindados a las alteraciones que puedan introducir los electores. Así las cosas, salvo lo declarado inconstitucional, la ley electoral es susceptible de inmediata aplicación, lo cual aproxima la posibilidad de nuevas elecciones.

En realidad, éste solo es el último episodio de la accidentada y compleja historia de las reglas electorales utilizadas para la elección de la Cámara de Diputados, que abarcan hasta cinco leyes electorales distintas desde 1948 hasta la actualidad. A continuación, se intentará realizar un breve recorrido por las sucesivas reformas electorales relativas a la Cámara de Diputados, el órgano constitucional que ostenta en Italia el poder legislativo en pie de igualdad junto al Senado.

El sistema electoral clásico (1948-1993)

Tras el largo paréntesis autoritario, la nueva Italia republicana restableció en 1946 el sistema electoral proporcional que había estado vigente en la breve experiencia democrática parlamentaria (1919-1922), con la diferencia de que el sufragio universal ya no fue solo masculino sino que se amplió también a las mujeres. A diferencia de los mecanismos de racionalización de la forma de gobierno propios de la Alemania de posguerra, las principales fuerzas políticas italianas no vieron en el sistema electoral un instrumento para contribuir a la estabilidad de los gobiernos. Bien al contrario, y tras veinte años de dictadura fascista, el propósito fundamental consistió en restaurar la centralidad del parlamento y, en consecuencia, elaborar un sistema electoral de tipo proporcional que garantizase el pluralismo partidista.

El sistema electoral establecido a partir de 1956 favoreció la hiperpersonalización, las prácticas clientelares y una elevada fragmentación. La falta de alternativas a las distintas coaliciones de gobierno fraguadas en torno a la Democracia Cristiana, condujo a una situación de bloqueo en la que la única opción viable de cambio consistía en la rotación de los partidos minoritarios de centro-derecha y centro-izquierda, en lo que se dio en conocer como el pentapartito a partir de 1976. El pentapartito se caracterizó por la exclusión de los partidos extremistas (neofascistas y, especialmente, comunistas), por su heterogeneidad interna y, sobre todo, por su debilidad. Baste señalar que entre 1953 y 1992 se sucedieron hasta 42 gobiernos distintos y su duración media rondó los 11 meses. No en vano, Italia fue definida como “democracia mediatizada”, en el sentido de que los electores acudían a las urnas en un clima de incertidumbre, y en el que entregaban un mandato en blanco a los partidos para la formación de un Gobierno en el que apenas podían incidir. Los incentivos para la rendición de cuentas de los gobernantes se diluían y los electores tenían serias dificultades para sancionar la acción del Ejecutivo.

A inicios de la década de los noventa, el sistema político italiano atravesaba una crisis sin precedentes. Los principales partidos estaban totalmente desacreditados y salpicados además por importantes casos de corrupción que generaron una gran indignación ciudadana. Al calor de este contexto absolutamente excepcional, comenzó a tomar forma la necesidad de acometer profundas reformas, entre las que el cambio de las reglas electorales adquirió una atención preferente.

Mattarellum (1993-2005)

Así las cosas, a inicios de los noventa se asistió al desplome del sistema de partidos que había surgido tras la Segunda Guerra Mundial, dándose las condiciones propicias para la introducción de reformas estructurales. Sin embargo, ante la incapacidad de los partidos políticos para llegar a un acuerdo, el ímpetu reformista provino de la sociedad civil, que promovió dos referéndums abrogativos en 1991 y 1993. El objetivo último de estos intentos de reforma electoral consistían en dejar atrás el sistema de partidos italiano, de pluralismo extremo y polarizado, y simplificar el número de fuerzas políticas para, en última instancia, contribuir a la anhelada gobernabilidad.

Tras un complejo proceso, se aprobó finalmente la nueva ley electoral, patrocinada por Sergio Mattarella. Se trataba de un sistema electoral mixto (sistema personalizado compensatorio), en el que los electores disponían de dos votos. Mientras que el 75% de los diputados se elegían en el “circuito mayoritario”, el 25% restante se elegía en el “circuito proporcional” a nivel nacional, por lo que la preponderancia del primero conducía aparentemente a unos resultados con sesgo mayoritario. Sin embargo, junto al efecto mecánico compensatorio que preveía el sistema, se dieron también efectos psicológicos de estrategia electoral, que permitió a los partidos sortear el efecto reductor del sistema a través de las alianzas electorales.

Lo cierto es que se generaron unas enormes expectativas en torno al nuevo sistema electoral. Y aunque sirvio para favorecer la alternancia (en 1994 venció el centro-derecha; en 1996 el centro-izquierda; y en 2001 el centro-derecha de  nuevo), sin embargo, el sistema político italiano continuó aquejado de algunos de sus problemas tradicionales. La fragmentación parlamentaria no se redujo, los gobiernos continuaron siendo frágiles y, además, la competición se tornó bipolar. Así pues, lejos de conseguir los propósitos marcados, la reforma electoral no logró solventar los problemas clásicos.

Porcellum (2005-2015)

Durante una legislatura caracterizada por la crispación y el desencuentro, se aprobó una nueva ley electoral auspiciada por la coalición de centro-derecha encabezada por Silvio Berlusconi, la Casa de la Libertad. Dicha coalición tenía unas malas perspectivas electorales de cara a las elecciones nacionales de 2006. Dadas las circunstancias, la coalición gobernante decidió aprobar una nueva ley electoral a la medida de sus intereses, conocida como Porcellum (“la cerdada”), cuya tramitación duró apenas tres meses. Se trató de uno de un ejemplo evidente de manipulación electoral en beneficio propio.

En este sistema de representación proporcional desaparecieron los distritos uninominales. Sin embargo, la proporcionalidad se corregía con un premio de mayoría (premio di maggioranza), que otorgaba de forma automática el 50% de los escaños al partido más votado. La capacidad del sistema para producir una sobrerepresentación en escaños de la fuerza más votada se tornó en contra de la coalición de centro-derecha encabezada por Berlusconi, pues con una exigua diferencia del 0,07% de los votos, la coalición de centro-izquierda liderada por Romano Prodi se adjudicó por completo el jackpot y obtuvo 340 diputados en el Congreso.

Este sistema se utilizó en las elecciones de 2006, 2008 y 2013, hasta que la Corte Constitucional italiana, en la sentencia 1/2014, declaró su inconstitucionalidad. Concretamente, consideró incompatible con la Constitución italiana los dos siguientes aspectos: la utilización de las listas cerradas y bloqueadas con un gran número de candidatos, por privar a los votantes de la facultad de influir en la elección de sus representantes; y el premio de mayoría, por ser capaz de producir alteraciones desproporcionadas en la composición de la Cámara.

Algunas reflexiones

A mi juicio, la experiencia italiana permite extraer tres interesantes lecciones para la “ciencia de los sitemas electorales”. En primer lugar, supone un caso desviado respecto a la tendencia general de ausencia de reformas electorales en las democracias establecidas. En segundo lugar, brinda un interesante ejemplo de cómo las excesivas expectativas generadas en torno a las reformas electorales en muchas ocasiones se ven rapidamente frustradas. En tercer lugar, el reciente pronunciamiento de la Corte constitucional italiana, sumado al del año 2014, ponen de relieve el rol cada vez más activo del poder judicial en los procesos de reforma electoral. En virtud de principios como la proporcionalidad o la igualdad del sufragio, los tribunales de países como Estados Unidos, Francia, Alemania, Italia, Hungría o Eslovenia, han ido poniendo límites al margen de actuación de los legisladores tras la Segunda Guerra Mundial, emplazándoles en algunos casos a modificar los sistemas electorales en una dirección determinada. Esta situación contrasta con la actitud adoptada hasta el momento por el Tribunal Constitucional español, que ha mantenido una jurisprudencia permisiva con los excesos del legislador electoral autonómico, como evidencian los casos de Canarias y Castilla-La Mancha.

Por último, hay que señalar que, desde el punto de vista electoral, es una mala noticia para la izquierda italiana que haya terminado por consumarse la escisión de la minoría del PD crítica con Renzi. El “Movimiento de Demócratas y Progresistas”, encabezado por Roberto Speranza (ex líder del PD en la Cámara de los Diputados) y Enrico Rossi (presidente de la región de la Toscana), y al que se sumarán dos de los archienemigos de Renzi, Massimo D`Alema y Pierluigi Bersani, aspira a obtener entre el 5 y el 8% de los votos. Con el sistema electoral resultante tras la sentencia de la Corte Constitucional italiana, y ante unas previsibles elecciones anticipadas en otoño, la concurrencia por separado de las que hasta ahora habían sido las dos almas del PD, podría allanar el camino al populismo del Movimiento 5 Stelle de Beppe Grillo.

Si en los últimos tiempos la incertidumbre política y la inestabilidad institucional atenazan a un buen número de países occidentales, Italia no podía faltar a la fiesta del desconcierto.

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1 Comentario

  1. Rafa moreno
    Rafa moreno 02-27-2017

    Muy claro y con un alto nivel informativo.

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