Que la reforma del euro no olvide la cohesión

Como diría Javier Krahe, no todo va a ser discutir sobre el euro. Recientemente, el Real Instituto Elcano presentó una propuesta firmada por un nutrido grupo de expertos con la que pretendían alcanzar un consenso de ideas acerca de cómo reformar y fortalecer el diseño de nuestra moneda. Si bien el conjunto de políticas planteadas es loable y se sustenta en argumentos sólidos, su especial énfasis en los aspectos macroeconómicos y financieros de la Unión Europea acaba confiriéndole una imagen según la cual la UE pareciera que tan sólo padece problemas macro y no de otra naturaleza. De hecho, llama la atención que dicha propuesta no prestase atención a uno de los retos más importantes a los que se enfrenta hoy la UE: “La venganza de los lugares que no importan”.  

Se ha escrito mucho, y se seguirá haciendo, sobre las causas que explican la emergencia del populismo en Europa. Pese a que aún no están claras, sí podemos decir que buena parte de esta ola tiene un patrón regional. Esto es, las regiones que en las últimas décadas han afrontado un pronunciado declive industrial, presentan elevadas (y permanentes) tasas de pobreza y carecen de una mayor igualdad de oportunidades están reorientando su voto hacia posiciones políticas cada vez más rupturistas.

Una cosa está clara: la UE no deja de ser el área comercialmente integrada más importante del mundo y, como tal, se enfrenta a uno de los retos más relevantes de la globalización, que es la aparición de patrones internos de centro-periferia. Para que quede más claro, la Figura 1 muestra los clubs de desarrollo económico en la UE de acuerdo con un trabajo reciente de la Comisión Europea.

Figura 1. Clubs de desarrollo económico de la Unión EuropeaFuente: Iammarino, Rodríguez-Pose y Storper (2017).

Como se puede apreciar, las zonas de alto potencial económico (zonas más oscuras) se tienden a concentrar en el sur de Alemania, el norte de Italia, las zonas centrales de Bélgica, Holanda y la que tiene como centro París, más otros polos de actividad en Austria, Madrid y Londres. Por el contrario, la inmensa mayoría de las regiones muestra dinámicas de crecimiento medias o medio-bajas (regiones más claras). Esto, que a priori no es nuevo, muestra una divergencia en el seno de la UE. Mientras unas zonas (centro) son capaces de generar y atraer por sí solas más actividad económica, otras (periferia) languidecen en un proceso de continuo declive que ha ido a más a lo largo de estos años. Para mostrarlo, en la Figura 2 se recoge el crecimiento de la población durante el periodo 2000-2014 de los clubs mostrados en la Figura 1.

Figura 2. Evolución de la población en los clubs de desarrollo económico de la UEFuente: Iammarino, Rodríguez-Pose y Storper (2017).

Claramente, lo que podemos ver es que en los últimos años las regiones de mayor dinamismo económico (very high) son también las que más crecimiento poblacional han experimentado, mientras que las regiones de bajo desarrollo han seguido un proceso de despoblamiento cada vez más marcado. Es decir, dentro de la UE ha tenido lugar una profundización del patrón centro-periferia, teniendo unas regiones que son capaces de mejorar las oportunidades, el empleo y los estándares de vida de sus individuos, frente a otras regiones incapaces de hacer frente a estos retos. Para decirlo de otra manera, cualquier proceso de integración conlleva efectos desiguales en el reparto de sus (cuantiosos) beneficios. No es algo inesperado, pues la investigación académica (por parte de geógrafos y economistas) ya remarcó hace décadas que este tipo de problemas iban a ir apareciendo según se intensificase la globalización, llevando a los problemas de desigualdad dentro de los países que actualmente tanto se debaten y que podrían estar explicando parte de la aparición de los populismos.

La existencia de divergencias (territoriales) en el seno de la UE puede imposibilitar la aplicación de medidas a un nivel macroeconómico superior. Así, si quisiéramos enfatizar la necesidad de implementar reformas estructurales en todo un país, como bien apunta la propuesta de Elcano, cabe esperar que dentro de cada uno los efectos sean muy heterogéneos e incluso contraproducentes para algunas de las regiones. A modo de ejemplo, aunque la literatura es amplia, los autores Bande, Karanassou y Sala encuentran en un trabajo reciente que las medidas estructurales en el mercado laboral aplicadas a nivel estatal tienen efectos asimétricos entre las regiones (españolas), siendo las ricas las que más rápidamente pueden generar empleo al ser las más sensibles a los cambios en los costes laborales, mientras que las regiones pobres no sólo no responden de la misma manera, sino que necesitan de apoyos adicionales para volver a generar crecimiento y, con ello, poder converger hacia el club de las ricas. En concreto, este tipo de apoyos vendría de parte de la inversión, pública o privada con incentivos públicos (Plan Juncker en la UE). Así, y a modo de corolario, podemos decir que ante una crisis profunda la falta de inversión (exógena) puede hacer que las regiones más pobres se queden (aún) más atrás.

Parece que la Unión Europea ha entendido bien estos problemas de centro-periferia y, como consecuencia, en los años 80 empezó a desarrollar la que podría considerarse como la principal  política con objetivos redistributivos, y posible embrión de una futura política fiscal, que parte directamente del Presupuesto comunitario: la política de cohesión y desarrollo territorial.

Tradicionalmente, ésta ha sido vista como una política de efectos escasos y que no supone más que un traspaso de rentas desde unas regiones (ricas) a otras (relativamente más pobres). Sin embargo, pocos han sido los estudios que hayan demostrado que éste es el caso. De hecho, podríamos decir que dentro de un área económica integrada, en la que las cadenas de producción deslocalizadas cada vez desempeñan un rol más importante, bien pueden surgir efectos en el sentido opuesto. Esto es, pueden darse flujos de renta desde regiones más pobres a otras más ricas vía los flujos comerciales dentro del área integrada.

Por el contrario, sí contamos con análisis rigurosos que muestran que la política regional importa, y mucho. Así, un reciente informe entre el Banco Europeo de Inversiones y el Joint Research Centre (Sevilla) de la Comisión Europea, muestra que los planes de inversión y préstamos (Plan Juncker) implementados a lo largo de los años 2015 y 2016 tienen un impacto esperado sobre el PIB europeo del 2,3% para 2020, pudiéndose crear más de dos millones de empleos para finales del marco presupuestario actual.

Aparte de estos efectos económicos, es además destacable que la política regional ha ido virando desde objetivos centrados puramente en infraestructuras hacia otros más focalizados en asuntos sociales, cubriendo enfoques urbanos, de transición energética hacia las energías renovables y de una apuesta decidida por la innovación. Es decir, ha ido incorporando, de una manera u otra, asuntos que cada vez son más demandados por la sociedad europea, hecho que por sí mismo ya es importante. Sin embargo, las nuevas necesidades a las que se está enfrentando la UE en los últimos años (ligadas a la inmigración, la defensa exterior y el desempleo juvenil) han provocado que la nueva propuesta para el Presupuesto comunitario 2021-2027 conlleve una reducción de las partidas regionales, tal y como muestra la Figura 3. Si bien esto pudiese ser razonable en un contexto político dominado por el Brexit y en el que cada vez hay más reticencias a ceder recursos a la UE, ha de ser la investigación rigurosa la que recuerde la relevancia de este tipo de políticas y las incorpore al consenso de ideas que hay que proponer y reforzar. Todo ello si queremos que la UE no deje a nadie atrás, atraiga a todos y los una en un entorno de mayor prosperidad.

Figura 3. Evolución de los ámbitos de actuación en el Presupuesto de la UEFuente: Comisión Europea (2018).

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