¿Puede un ministro mejorar nuestra educación?

Si hay un aspecto particularmente complejo en la organización territorial surgida tras la Constitución, ese es, sin duda, el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El asunto se complica hasta niveles máximos en las materias que son percibidas como instrumentos privilegiados para la construcción de la identidad territorial, como sucede con el sistema educativo. Y es que en todo modelo político descentralizado la capacidad de influir sobre la educación ha sido reivindicada por los entes territoriales como una de sus principales aspiraciones. No obstante, en el caso español sorprende que la preocupación por la identidad (“lo español”, “la nación”, “las nacionalidades”), comprensible en los intelectuales de la Generación del 98, siga copando el debate público de manera tan abrumadora más de un siglo después de la guerra de Cuba y la consiguiente pérdida de las últimas colonias.

Pero no se trata ahora de preguntarse por las causas de esa centenaria inquietud, sino de aportar algunas reflexiones a propósito de la descentralización en materia de enseñanza. Y es que, en apenas treinta años, el flujo de poder hacia las estructuras autonómicas ha sido tan intenso que cualquier pensamiento político que aspire a influir sobre el sistema educativo debe tener presente la existencia de diecisiete organizaciones políticas distintas del Estado.

La Constitución, cierto es, reserva al Estado la capacidad de decidir todo lo relativo a los títulos académicos y profesionales así como la normativa básica sobre los derechos fundamentales vinculados a la educación (a saber, igualdad en el acceso a la educación; gratuidad y carácter obligatorio de la enseñanza básica; libertad de creación y dirección de centros docentes por los particulares así como varios principios organizativos). Pero a partir de ahí, lo cierto es que se ha llevado a cabo una fuerte transferencia de poder a las Comunidades Autónomas, que mantienen un importantísimo gasto público en educación, adoptan decisiones sobre la planificación de centros y el desarrollo de los currículos (a partir de las “enseñanzas mínimas” determinadas por el Estado), asumen la inspección pedagógica y de personal, amplían o reducen la plantilla de profesores funcionarios y contratados, deciden sobre buena parte de las condiciones laborales del profesorado, y, en general, tienen un amplio poder sobre la actividad de los centros educativos: régimen horario, tamaño de los grupos… Además, las Comunidades Autónomas ejercen también una fuerte influencia sobre el modelo lingüístico de enseñanza (bilingüismo español-inglés, programas de inmersión, lectores, etc.), aunque en el caso de Cataluña existe una importante disputa con el Estado por el empleo del castellano y el catalán como lenguas vehiculares.

Pero, más allá de las concretas competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, ¿qué valoración merece el modo en que esos poderes han sido utilizados? En términos muy generales –y, por tanto, reduccionistas– se puede considerar que el gasto público ha aumentado muy considerablemente gracias a las Comunidades Autónomas. No obstante, también lo ha hecho la dispersión de normativas y, al menos en apariencia, de orientaciones políticas. Trataré de explicar estas dos ideas.

Desde el punto de vista del gasto público, o mejor, de la inversión pública en el sistema educativo, a mi juicio puede afirmarse que la descentralización ha sido claramente beneficiosa para España. Así, en los Presupuestos Generales del Estado para 1997, el gasto previsto para la educación representaba apenas un 1,20% del PIB nacional de 1996. Sin embargo, sólo dos años después (cuando ya era efectiva la transferencia de competencias en educación a la mayoría de las Comunidades Autónomas), el gasto público alcanzaba un 4,27% de la renta nacional, es decir, más del triple que antes de la descentralización. Esta tendencia al alza continuaría hasta el año 2009, en que se presupuestó el máximo histórico de la inversión pública en la enseñanza, un 5,07% del PIB nacional. En algunos casos especialmente claros, como el de Castilla-La Mancha, el gasto presupuestado alcanzó un 5,5% del PIB regional en el año 2010, acercándose al nivel recomendado por la UNESCO con carácter general para todos los países (que sería del 6%).

Pero por lo que respecta a la producción normativa y a la dirección política del sistema educativo, existen también algunos aspectos menos loables. No me refiero a las respectivas orientaciones políticas que en ejercicio legítimo de la autonomía puedan adoptar distintos Gobiernos para atender a las necesidades de su territorio y su población. En eso deberían residir las ventajas de la descentralización política. Sin embargo, varias Comunidades Autónomas han aprobado sus respectivas leyes de educación que, en términos generales, poca novedad aportan a las normas estatales del mismo rango. Se trata de leyes plagadas de principios y buenas intenciones pero que, en su esfuerzo por resultar novedosas, a menudo no hacen más que reiterar aspectos de la normativa estatal cambiando su formulación. Esta imprecisión terminológica puede sin embargo generar una considerable inseguridad entre los destinatarios, que en muchos casos no serán expertos en Derecho (baste pensar en un centro educativo que deba elaborar diversos documentos sobre convivencia y disciplina: planes, programas, normas de régimen interior, que a menudo ni siquiera están bien diferenciados dentro de una misma ley autonómica). La situación se agrava cuando la normativa estatal básica resulta modificada pero las leyes autonómicas no se adaptan a esa modificación, como ha sucedido en el caso de las evaluaciones externas introducidas con la LOMCE. Aunque en la práctica parecen haber sustituido a la antigua evaluación diagnóstica, sin embargo las leyes autonómicas de educación no han sufrido alteraciones en el mismo sentido, con lo que cabe aventurar una preocupante falta de seguridad jurídica.

Aun así, todavía más problemática puede resultar la situación de un alumno (y sobre todo de un profesor) que solicita un traslado a otra Comunidad Autónoma o a un centro de la red en el extranjero. En algunos de estos casos, las dificultades burocráticas han alcanzado cotas dignas de “El Proceso” de Franz Kafka.

¿Cómo pueden superarse estas dificultades? A mi juicio, el próximo Ministro de Educación debería tener entre sus máximas prioridades la de impulsar y normalizar el funcionamiento de la Conferencia Sectorial, reuniendo varias veces al año a los Consejeros competentes de cada Comunidad Autónoma. No debe confundirse esta orientación con un interés por imponer todo un programa político o por controlar a las Comunidades; la tarea de coordinación, que corresponde a la Alta Inspección, consiste sobre todo en un control de legalidad sobre la actuación autonómica para que, ante una eventual infracción del Derecho, el Estado pueda activar los cauces administrativos y judiciales oportunos. Pero en un sistema sano la supervisión estatal no tendría por qué ser muy intensa. Sin embargo, la deseable colaboración tendría más que ver con un intercambio fluido de impresiones y sobre todo de información para resolver problemas comunes, dejando al margen los recelos y la construcción de identidades por contraposición a otras Comunidades Autónomas. La Conferencia de Presidentes que en su día convocó José Luis Rodríguez Zapatero –ahora recuperada y quizá reforzada por la nueva Ley de Régimen del Sector Público– supone un esfuerzo en este sentido, aunque lógicamente sin la especificidad temática de una Conferencia Sectorial. Y aunque exceda del propósito de estas líneas, convendría discutir si un Senado auténticamente territorial facilitaría al Estado una perspectiva clara de lo que piensan los Gobiernos autonómicos y también si ayudaría a que las Comunidades Autónomas se sintieran más vinculadas por las decisiones de una institución estatal sólida en la cual estuvieran adecuadamente representadas.

En definitiva, conviene aprovechar todos los mecanismos políticos y administrativos para la colaboración interterritorial, y asumir que el Estado autonómico (o federal –la denominación importa menos) exige a los líderes políticos actuar con especial altura de miras. Los ciudadanos no deberíamos aceptar nada menos en un asunto tan crucial como la educación.

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2 Comentarios

  1. Júcar Morales
    Júcar Morales 02-12-2016

    ¿No son harto raros estos porcentajes? “Así, en los Presupuestos Generales del Estado para 1997, el gasto previsto para la educación representaba apenas un 1,20% del PIB nacional de 1996. Sin embargo, sólo dos años después (cuando ya era efectiva la transferencia de competencias en educación a la mayoría de las Comunidades Autónomas), el gasto público alcanzaba un 4,27% de la renta nacional, es decir, más del triple que antes de la descentralización”.

  2. José Martínez
    José Martínez 02-13-2016

    Efectivamente, el gasto público en educación en 1996 estaba en el entorno del 4,5%, como se puede apreciar en la página 63 de este documento del Banco de España http://www.bde.es/f/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/PublicacionesSeriadas/EstudiosHistoriaEconomica/Fic/roja63.pdf. Además, primero habla de PIB, pero luego de Renta Nacional, cuando son conceptos distintos

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