¿Puede la participación reducirse a un ‘sí’ o un ‘no’ en un referéndum?

La forma en la que la ciudadanía se involucra en las decisiones públicas es un problema que necesita una respuesta rápida a corto plazo. La exigencia de reactivar un circuito (proceso) democrático inclusivo y transparente es uno de los elementos que comparten las democracias occidentales en todos sus niveles de gobierno, desde el local al supranacional. La crisis de la democracia, concepto ampliamente utilizado en los discursos político y académico, resume bien esta situación, conjugando en un único concepto las dificultades que atraviesan las estructuras democráticas tradicionales, particularmente en relación al momento electoral y a la función de los partidos políticos.

Pensemos, por ejemplo, en las reformas electorales y en la menguante afluencia a las urnas. Si se acepta este postulado, resulta evidente también que la crisis de la democracia coincida, sobre todo, con los aspectos ligados a la representación, no tomando en consideración las otras modalidades con que se manifiesta, como los mecanismos de la democracia directa o de la participativa. En efecto, es en torno a la idea de la participación cívica como se realizan los análisis y los estudios destinados a la identificación de nuevas modalidades de toma de decisiones con el fin de reducir la profunda distancia que, a día de hoy, existe entre gobernantes y gobernados.

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En síntesis, la participación no electoral de la ciudadanía puede darse en el contexto de los mecanismos de la más tradicional (y conocida) democracia directa (referéndum, iniciativa popular, peticiones, etcétera) o en el contexto de los procesos de la democracia participativa. Focalizando la atención en el referéndum, el más conocido y más utilizado de los mecanismos de la democracia directa, se puede decir que su utilización ha ido aumentando en los últimos años. Tratándose de un fenomeno muy extendido y en expansión, es necesario preguntarse si este instrumento es adecuado para encontrar soluciones (más o menos) definitivas a cuestiones que, en la mayoría de los casos, resultan particularmente controvertidas, así como sobre la legitimación de sus resultados en sociedades que son cada día más plurales y fragmentadas.

Si es innegable que una consulta referendataria puede ser útil para testar el grado de relación entre representantes y representados, también nos tenemos que preguntar si de un referéndum -en particular, aquellos con resultado vinculante- puede salir una respuesta clara, capaz de reflejar inequívocamente la voluntad popular. La respuesta sólo puede ser negativa. Comprimir decisiones complejas y polifacéticas (como pueden ser, por ejemplo, aquellas sobre la autodeterminación o las reformas constitucionales) en una pregunta a la que se tiene que responder con un ‘sí’ o con un ‘no no puede más que conducir, necesariamente, a una falsificación de la opinión de los ciudadanos, obligados a inclinarse por una posición y no por la otra.

Veamos, por ejemplo, el referéndum de 2014 en Escocia. Se preguntaba a la ciudadanía si Escocia tenía que continuar formando parte del Reino Unido o si debía emprender la vía de la independencia, con sólo dos respuestas posibles: (“quiero que Escocia sea independiente”) o no (“quiero que Escocia siga formando parte del Reino Unido”). En las primeras formulaciones de la pregunta referendataria se había contemplado incluir una tercera vía (“quiero que Escocia tenga más autonomía”), opción que finalmente se descartó. De esta forma, el 85% de los electores (la participación en el referéndum) decidió, con una mayoría algo superior al 55%, que Escocia tenía que seguir siendo una de las cuatro naciones del Reino Unido. Sin embargo, los sondeos señalaron que la gran mayoría de la ciudadanía habría optado por una solución intermedia (la ‘devo-max’), consistente en la extensión de las condiciones de autonomía en el contexto de la devolution.

El referéndum obliga a inclinarse por una posición que se coloca en los extremos del espectro de las posibilidades, impone mirar la realidad en blanco y negro, sin conceder espacio para desarrollar una decisión que se sitúe en uno de los infinitos puntos que existen entre las alternativas propuestas. Esta tendencia a la polarización se refleja también en cómo se elaboran las campañas de información preparatorias al desarrollo de las consultas referendatarias. Éstas, en efecto, se impregnan normalmente de simplificaciones y versiones extremas. La correcta información y la transparencia de los contenidos del referéndum es central si se quiere que la ciudadanía se dirija a las urnas con una preparación adecuada para responder meticulosamente a la pregunta.

Cuando, hace pocos años, la población británica fue llamada a las urnas para decidir si el Reino Unido tenía que stay or leave respecto a la Unión Europea, la confusión era muy alta. No había precedentes ¿Cuáles serían las consecuencias de marcharse en la vida de las personas? La información fuertemente politizada, hecha principalmente de eslóganes llamativos, hizo que aquel 23 de junio de 2016 el 52% de los votantes (con una participación del 72%) votara por la salida del Reino Unido. Sin embargo, las consecuencias efectivas de esta decisión no han empezado a estar claras hasta después de la decisión. Lo demuestran los sondeos que vemos cada día en los medios, según los cuales si se votara otra vez, los resultados serían diferentes. En efecto, precisamente en estos días se habla de volver a las urnas.

Esto pone en evidencia otro gran límite del instrumento refrendatario: la cristalización de una decisión en un preciso momento histórico, aquél en el que la población desea ejercer este derecho. Pedir expresarse sobre una cuestión precisa y específica en un período muy limitado hace que la decisión final esté muy vinculada a la contingencia de aquel exacto momento. Las opiniones cambian, no son inalterables en el tiempo, y ligarlas a los limites de una decisión vinculante desvirtúa el objetivo mismo por el que se utiliza el referéndum, lo que normalmente conduce a resultados controvertidos y precursores de conflictos.

La conflictividad que normalmente se produce después de los referendos se puede también atribuir a otro aspecto muy problematico (y difícilmente resoluble): la capacidad de garantizar que la decisión final represente la efectiva voluntad de la mayoría de la población. Efectivamente, por mucho que la decisión final sea el fruto de una mayoría, el elemento de la participación falsifica posteriormente el resultado final.

Un ejemplo emblemático es el del controvertido ‘referéndum’ catalán. La consulta que tuvo lugar hace un año, más allá de sus consecuencias concretas, ha tenido una respuesta unívoca. Más del 90% de los votantes se pronunció por la independencia de Cataluña. Sin embargo, mirando a los datos de participación, las certezas empiezan a tambalearse. En efecto, con una participación en las urnas de no más del 40%, se comprende inmediatamente cómo la mayoría (aunque muy amplia) de los votantes, no alcanza ni de lejos la de todos los electores potenciales, creando una profunda distorsión de la realidad.

Algunos ordenamientos, para paliar este problema, condicionan la validez de un referéndum a la consecución de un quorum de participación (generalmente, del 50%). Sin embargo, supongamos que en un referéndum el ‘quorum’ se haya conseguido por muy poco (validando así el resultado de la consulta) y de la votación no emerja una preferencia neta (como en el caso del Brexit, donde la mayoría del leave superó por sólo dos puntos la opción del stay. ¿Podemos considerar que el resultado del referéndum representa la opinión de la mayoría de la población? Obviamente no, aun cuando la decisión se traduzca en una acción legislativa.

Las críticas al referéndum no se terminan aquí. Pensemos, por ejemplo, en la formulación de una pregunta que sea al mismo tiempo comprensible y no excesivamente simplificadora, en las incertidumbres que acompañan a la delimitación del electorado activo y en la delimitación de las temáticas susceptibles de ser objeto de una consulta refrendataria. Y entonces, si el referéndum no es la solución, ¿cómo ponemos freno a la crisis de la democracia? Los nuevos métodos de la democracia participativa (y deliberativa) nos pueden ayudar. Éstos tienen como objetivo la creación de foros especialmente pensados para favorecer un debate constructivo entre la sociedad civil y las instituciones, como en los casos de los presupuestos participativos y del ‘debate público’  en Italia. La fuerza de estos instrumentos se encuentra en la voluntad de superar la polarización de las opiniones.

Los instrumentos de la democracia participativa aspiran a canalizar las voces de la sociedad civil en vías estructuradas de discusión y comparación, en las que el ente público discute con la ciudadanía en su actividad de policy-making. Huelga decir que estos instrumentos tampoco están exentos de problemas. Pensemos, por ejemplo, en la posibilidad de manipular las opiniones que se expresan en los foros participativos, y en las garantías de los resultados de los procesos. A pesar de todo, en un mundo complejo como el nuestro, estos instrumentos participativos podrían ofrecerse como una alternativa valida poniendo en valor, por un lado, el conocimiento difuso en la sociedad y el pluralismo de intereses y, por otro lado, favoreciendo la detección de una síntesis entre las diferentes posiciones capaz de satisfacer a las partes implicadas.

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