Presupuestos 2018: sí o no al país del 38%

La actual legislatura, XII desde la Constituyente de 1977, marca el fin de una etapa. Hasta ahora, la gobernabilidad de España había recaído en un partido hegemónico (PSOE o PP) cuyo principal obstáculo, en ausencia de mayoría absoluta, consistía en recabar los apoyos necesarios para sacar adelante la sesión de investidura. Esos votos también debían permitir, con periodicidad anual, aprobar la Ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE); por mandato constitucional y porque un Gobierno sin Presupuestos es un Gobierno muerto.

Aunque en lo esencial sigue siendo así, el paradigma del partido hegemónico parece tener los días contados. Los últimos Presupuestos aprobados de acuerdo con esta lógica datan de otoño de 2015, en el cierre de la X legislatura, con un Ejecutivo que entonces disfrutaba de mayoría absoluta. En la XI legislatura, que apenas duró de enero a julio de 2016, no fue posible formar Gobierno. La XII legislatura arrancó sin que, en otoño de 2016, se sometiesen a votación los PGE de 2017, que hubieron de aprobarse a mitad de año. Tampoco en otoño de 2017 se aprobaron los de 2018, que se discutirán en las próximas semanas. Y veremos qué nos depara la aprobación de los Presupuestos de 2019, año de elecciones europeas, regionales y locales.

Es cierto, con matices, que la prolongada interinidad gubernamental de 2016 jugó en contra de la elaboración y posterior aprobación de los Presupuestos en el primer año de legislatura. Y que la crisis política en Cataluña, el pasado otoño, tampoco facilitó las cosas en el segundo. Pero lo cierto es que hemos asistido a dos prórrogas presupuestarias en lo que va de legislatura. Los únicos PGE aprobados durante este tiempo necesitaron el apoyo del PP, Ciudadanos, PNV, Foro Asturias, UPN, Coalición Canaria y Nueva Canarias para sumar los 176 votos necesarios.

Si, como señalan actualmente las encuestas electorales, la figura del partido hegemónico termina por desaparecer, el próximo será un Gobierno de coalición entre fuerzas parlamentarias que habrán concurrido a las elecciones con programas diferentes. Se abrirá otra etapa en la gobernabilidad de España, en la que ya no bastará con mercadear apoyos parlamentarios para sacar adelante una Ley de PGE, sino que dos o más partidos tendrán que implicarse en la ejecución de un mismo proyecto de gobierno. Será caro pactar para llegar a La Moncloa, pero más caro todavía puede ser acompañar a quien lo haga porque toda cesión programática (por necesaria que sea) corre el riesgo de interpretarse como una mera rendición postelectoral.

Por eso, el debate parlamentario en torno al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del 2018 tiene un interés que rebasa lo que, a priori, cabría esperar de unos Presupuestos que, para el Gobierno, no son más que una bocanada de oxígeno en su carrera por agotar la legislatura. Se pondrá de manifiesto que estamos ante una legislatura perdida, en tanto que estamos desaprovechando el actual periodo de bonanza económica para avanzar en una agenda de reformas estructurales y de retos que necesitarían de amplios acuerdos parlamentarios (financiación autonómica, Seguridad Social, mercado laboral, desigualdad, medio ambiente, construcción europea, etcétera). Pese a ello, difícilmente veremos a los socios parlamentarios del partido en el Gobierno echar el cierre a la legislatura. Al contrario, será la ocasión de evidenciar hasta dónde llega la afinidad de sus respectivas propuestas, destinadas a ocupar el mismo espacio político. El debate en torno a los PGE de 2018 debería servir, sobre todo, para que las principales fuerzas políticas se pronuncien sobre el futuro de la estrategia fiscal aplicada durante el último lustro. ¿Quieren o no los españoles seguir viviendo en el país del 38%?

Enmienda a la estrategia fiscal de las administraciones públicas

El Programa de Estabilidad 2017/2020 define, precisamente en su página 38, la estrategia fiscal del Gobierno para nuestras administraciones públicas: i) el gasto público debe disminuir del 42,2% del PIB en 2016 al 39,2% en 2020 (el promedio del área euro se sitúa actualmente en el 47,2%); ii) en el mismo periodo, los ingresos deben pasar del 37,9% al 38,7% (frente a un promedio del 46,1% en el área euro). Es decir, que se congelan los recursos en un nivel muy inferior a los estándares europeos (el 38% de España comparte furgón de cola con Letonia, Bulgaria, Letonia y Rumanía) y se fía el ajuste de las cuentas públicas exclusivamente a la reducción de un gasto que actualmente ya es 6,1 puntos de PIB inferior al europeo.

No por ser una estrategia fiscal que, obviamente, tiene por finalidad la sostenibilidad de las cuentas públicas, deja de plantear serias dudas. En primer lugar, su éxito es relativo. Tras años de ajuste fiscal, España sigue teniendo el mayor déficit público de toda la UE (3,1% del PIB, frente a un promedio del 1,2%); con una Administración central que incumple recurrentemente sus objetivos de déficit a costa, principalmente, de los servicios públicos prestados por las corporaciones locales. El ajuste, además, ha penalizado sobre todo a quienes ya partían de una situación desfavorable al inicio de la crisis. En cuanto a la deuda, se ha estabilizado ligeramente por debajo del 100% del PIB, en un contexto artificialmente favorable, y no está al abrigo de una eventual desaceleración del ciclo económico, de un incremento de los tipos de interés (en la hoja de ruta del Banco Central Europeo) y/o de un incumplimiento de los objetivos de déficit.

En segundo lugar, estamos ante una estrategia fiscal de dudosa consistencia cíclica, que no deja a nuestras administraciones públicas en la mejor posición para afrontar la próxima crisis. Si no fue contracíclica en la fase de recesión (se contrajo la inversión pública cuando la iniciativa privada también lo hacía), tampoco lo está siendo en la fase de expansión: aplicamos medidas para limitar el incremento estructural de los gastos, pero alimentamos la reducción estructural de los ingresos por medio de inoportunas rebajas fiscales.

En tercer lugar, lejos de normalizar los niveles de inversión pública (mínimo histórico del 1,9% del PIB), esta estrategia nos aboca a seguir contrayendo el gasto público en relación con la riqueza que generamos, alejándonos todavía más de una Europa con la que decimos querer converger. No se trata solamente de restañar las heridas provocadas por la crisis, que también, sino de obtener los recursos necesarios para apuntalar: i) la cohesión social, cuya erosión es generadora de derivas populistas; ii) la reducción del paro estructural, el aumento de la productividad y el crecimiento potencial de nuestra economía (políticas activas de empleo, educación, ciencia, tecnología).

Qué coalición de Gobierno en la próxima legislatura

Asumiendo que cualquier alternativa sensata a la actual estrategia fiscal parte de la necesidad de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, que la lucha contra el fraude y la economía sumergida son un lugar común y que toda propuesta debe incluir un esfuerzo creíble en el uso eficiente de los recursos públicos, lo que de verdad importa en el debate parlamentario sobre los PGE de 2018 es que las fuerzas políticas con opción de Gobierno definan con la mayor claridad posible qué Estado de bienestar proponen financiar. Y cómo.

¿Es posible incrementar gradualmente la recaudación, a razón de unos 0,5 puntos de PIB al año, por ejemplo, hasta alcanzar al menos el 40% del PIB? ¿Cómo debería repartirse ese esfuerzo adicional entre las rentas del trabajo y las del capital? ¿Cuál es la mejor manera de asegurar que los hogares con menor renta (el 40% de los declarantes no llega al mínimo exento en el IRPF) no sean, otra vez, los más desfavorecidos? ¿Mantendremos, en los términos actuales, la compensación ilimitada en el tiempo de bases imponibles negativas de ejercicios anteriores en un Impuesto de Sociedades que, a PIB comparable, recauda aproximadamente la mitad que hace una década? ¿Hasta qué punto es económicamente eficiente y socialmente equitativo que las grandes empresas tributen, en este mismo impuesto, a un tipo efectivo del 7,3% sobre resultados contables frente al tipo general del 25% (no ocurre lo mismo en el caso de las pymes)? ¿Alguna propuesta colectiva a Bruselas para avanzar en la fiscalidad de las rentas del capital a escala europea?

Cuanto más evidente sea el desacuerdo parlamentario en torno a estas cuestiones, tanto más útil habrá sido el debate sobre los PGE de 2018. Bienvenidos sean los argumentos para especular, de cara a la XIII legislatura, sobre qué coalición de gobierno apostará (o no) por seguir viviendo en el país del 38%. En lo que se refiere a política económica, la XII está muerta.

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