Portugal: un “milagro” imposible sin la Unión Europea

Portugal está de moda. El pasado año su selección nacional de futbol lograba la victoria en la Eurocopa. Hace unas pocas semanas, Portugal ganaba también el certamen de Eurovisión. En ambos casos, alcanzaba el triunfo por primera vez. Más allá de estos reconocimientos más o menos festivos, hace unas semanas, la Comisión Europea retiraba a Portugal del procedimiento por déficit excesivo, tras haber cerrado el pasado año con un saldo negativo del dos por ciento del PIB. Este importante paso en la normalización de la economía portuguesa ha dado una baza al gobierno de Costa que ha venido a demostrar que es posible una política de izquierdas en seno de la maraña regulatoria europea. Además, este esfuerzo es aún más valorable si se tiene en cuenta la mayoría parlamentaria del ejecutivo portugués, articulada con el apoyo de fuerzas de extrema izquierda que en algunos casos rayan también con cierto populismo nacionalista. En todo caso, estas formaciones han mostrado más mayor madurez que sus formaciones hermanas en otros países, como Podemos en España.

Esta victoria de Costa parece confrontarse de algún modo con el comportamiento en los últimos años del gobierno de Zapatero en España o más recientemente en la Francia de Hollande, perfilando así un ejemplo para otros países. Esta visión se recoge, entre otros trabajos, en el informe The Portuguese Government Solution: The Fourth Way to Social-Democratic Politics? elaborado por A. R. Ferreira, publicado recientemente por la Foundation for European Progressive Studies. En este estudio se explica cómo el gobierno portugués ha ido encontrando hueco para impulsar políticas progresistas en el marco europeo. Otros gobiernos nacionales lo habrían intentado antes, pero sólo el gobierno portugués habría salido victorioso. Este relato presenta a las instituciones de la Unión como entidades “apolíticas”, sin otros propósitos que hacer cumplir las reglas. Esta percepción del entorno europeo ha ido ganando presencia en la opinión pública, contribuyendo al aumento del euroescepticismo e incluso de los sueños nacionalistas.

Sin embargo, la realidad diaria de la política europea está muy alejada de esa descripción, porque el sistema de toma decisiones es esencialmente político, y su orientación, más progresista o conservador, más europeísta o euroescéptico, es fruto de las distintas elecciones que configuran las instituciones de la Unión. De este modo, es imposible analizar la gestión de un gobierno en un Estado miembro, sin atender al equilibrio de fuerzas políticas en Europa. La Unión no es sistema de reglas perpetuas que condicionan de manera permanente y exógena la acción de un gobierno nacional. Por ello, para analizar las decisiones de Hollande, Zapatero o Costa no podemos olvidar tener presente el juego de fuerzas políticas en la democracia europea.

Primeros meses del gobierno Costa

El gobierno socialista portugués inició su mandato a finales de 2015 con una situación fiscal complicada, dado que el déficit para ese ejercicio, herencia del ejecutivo conservador previo, fue del 4,4 por ciento del PIB, toda vez que el objetivo comprometido con Europa era del 2,2 por ciento. Este desfase afectó muy seriamente a la credibilidad del país y activó una serie de medidas potencialmente punitivas.

Por una parte, la Unión podía imponer una sanción a Portugal de hasta el 0,2 por ciento del PIB por ese desfase y, por otra, también podía bloquear el uso de Fondos Estructurales, una medida adicional introducida en la legislatura europea previa, conocida como “macro-condicionalidad”. Asimismo, el incumplimiento elevó la presión sobre el proyecto de presupuestos para el año 2016, realizado éste ya por el gobierno socialista.

Como contraprestación a la creación del MEDE, los Estados otorgaron poderes adicionales a la Comisión en la supervisión y control de las cuentas de los Estados miembros, de tal modo que el ejecutivo comunitario puede, en estos momentos, si considera que no cumplirán los objetivos para ese ejercicio, exigir la revisión de los presupuestos nacionales antes de su aprobación final por el parlamento. Pues bien, ese primer proyecto de presupuestos fue analizado en profundidad por la Comisión y, por momentos, parecía plausible que exigiera su revisión, dando al traste con parte de las políticas sociales que el nuevo gobierno impulsaba.

Así pues, el gobierno socialista inició su legislatura con un primer año muy complicado, con promesas de gastos que cumplir y un marco europeo aún más enrevesado. En este entorno, observamos a un inteligente gobierno portugués que supo negociar en casa, con sus socios parlamentarios, y en Europa. Pero habría que preguntarse también que estaba ocurriendo en Europa en esos momentos.

¿El paradigma de la austeridad se revisa?

Haciendo un rápido repaso a lo que llevamos de legislatura, podemos encontrar algunos eventos que nos ayudan también a entender el fenómeno portugués. A finales de 2014, la Comisión retrasa el análisis de la situación fiscal de varios países a la espera de recibir información adicional, entre ellos Italia y Francia. Este aplazamiento no estuvo exento de polémica porque suponía una lectura muy laxa de las normas vigentes. A continuación, a principios de 2015, la Comisión publicó una comunicación en la que realizaba una interpretación más flexible del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En resumidas cuentas, la Comisión abría distintas opciones para no computar algunas partidas en el déficit y permitía usar estimaciones de PIB potenciales, en lugar de datos reales, para calcular el déficit, incentivando así las iniciativas reformistas con impacto directo sobre la capacidad de crecimiento de los países.

Tras esta comunicación, en el mes de marzo de ese año, la Comisión decidió no introducir en procedimiento de déficit excesivo a Bélgica e Italia y amplió el plazo en dos años a Francia para reducir su déficit por debajo del 3 por ciento del PIB hasta 2017. Asimismo, la nueva interpretación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento fue utilizada por Italia para lograr una desviación del objetivo de déficit de medio plazo de 0,25 por ciento del PIB en 2015, en virtud de los datos negativos de crecimiento. Pero además, Italia ya en 2016, logró ampliar de nuevo el objetivo estructural en 0,4 puntos adicionales, en ese caso, alegando la puesta en marcha de reformas estructurales que ampliaban su potencial de crecimiento.

Volviendo a Portugal. En primer lugar, el ejecutivo de Antonio Costa tuvo que negociar con la Comisión la viabilidad de su primer presupuesto. Después de largas discusiones, el ejecutivo comunitario aceptó el proyecto presupuestario portugués, no sin constatarse una división clara entre las posiciones del comisario de la materia Moscovici y su vicepresidente Dombrovskis, desbloqueadas en el último momento por el presidente de la Comisión, Juncker.

Estas disputas en el seno de la Comisión las observamos en otros debates claves como  en la revisión de la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y las primeras medidas con Francia o Italia un año antes, por no introducirnos en la discusión sobre Grecia.

Una vez viabilizado en Europa el presupuesto más social del gobierno portugués, tocó abordar el asunto de los sanciones. Después de nuevo de muchas tribulaciones, la Comisión recomendó no imponer sanción alguna a Portugal, decisión que adoptó después el Consejo, y meses más tarde la Comisión hizo lo mismo ante el posible bloqueo de los Fondos Estructurales. En ambas decisiones, Portugal compartió destino con España, aun cuando este país había aprobado una rebaja impositiva en 2015, difícilmente explicable en términos exclusivamente económicos, y que hacía muy difícil alegar que se había tomado las medidas necesarias para cumplir. Por cierto, el procedimiento para activar la macro-condicionalidad exigió de varios debates en el Parlamento Europeo, institución que mostró un amplio respaldo en contra de cualquier tipo de sanciones.

Fuera del debate exclusivamente fiscal, el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, más conocido como Plan Juncker, ha otorgado a Portugal financiación a mayo del presente año a distintos proyectos por valor de 1.189 millones de euros, que apalanca financiación complementaria adicional hasta los 3.891 millones, centrados en proyectos de eficiencia energética así como de formación y creación de empleo para pequeñas y medianas empresas. Además, en el último año y medio se ha intensificado la expansión de la política monetaria, pasando de la compra de activos de deuda soberana a otros títulos de pasivos de corporaciones, que ha contribuido todo ello a una mejora adicional de los costes de financiación.

Las fuerzas subyacentes del debate europeo

Las decisiones europeas no son fruto de tecnócratas, sino de las mayorías políticas existentes en las instituciones comunitarias. En los primeros años de la crisis económica, el directorio Merkozy en el Consejo Europeo, junto a Barroso y Olli Rehn en la Comisión, y una mayoría conservadora muy amplia en el Parlamento marcaron claramente el terreno de juego, e impulsaron una agenda de recortes y ajustes. Los avances en el diseño institucional en la zona euro fueron tomados siempre a última hora y con escasa ambición, haciendo sólo aquello que pudiera evitar una ruptura definitiva de la zona euro.

La llegada de Hollande y el impulso europeísta de otros gobiernos comenzaron a apuntalar algo más la eurozona, especialmente con el proyecto de unión bancaria, que permitió a su vez políticas no convencionales por parte del Banco Central Europeo, aunque no viabilizó una reorientación de la política fiscal. Sólo a partir de la elecciones europeas de 2014, la constitución de una nueva Comisión con Moscovici al frente de la cartera de hacienda, y la llegada de nuevos líderes progresistas y europeístas al Consejo Europeo permitió una reorientación de la política presupuestaria, abriendo un nuevo marco que ha facilitado, aunque tampoco sin problemas, las políticas del gobierno portugués.

Conclusiones

A modo de conclusión cabe preguntarse si el mayor margen de maniobra fiscal que ha obtenido el gobierno socialista portugués es completamente exógeno al devenir de la política económica europea. La respuesta es sencilla, no. Como vimos en la crisis fiscal de 2010, la voluntad progresista de los gobiernos nacionales es condición necesaria, pero no suficiente para implementar políticas sociales a escala nacional. Honestamente, no veo ningún margen de maniobra a un gobierno de Costa en la Europa de 2010 y no siendo sencillo ahora (los conservadores y los timoratos en afianzar el proyecto europeísta siguen teniendo un peso relevante), en esta legislatura se ha ido ampliando espacio de gestión progresista para los gobiernos nacionales.

Esta ampliación de la capacidad fiscal de los Estados, por cierto, se puede utilizar para recuperar, como hace el gobierno portugués, políticas de cohesión social, o bien para rebajar impuestos y amplificar las desigualdades como está haciendo en España. Aquí radica otra diferencia notable sobre la incidencia de los gobiernos nacionales. Mientras unos recuperan derechos y aún alcanzan los objetivos presupuetarios, otros rebajan impuestos y sigue sin cumplir.

Sin duda, el escenario actual no es el que los socialistas deseamos, ni el que estaríamos implementando tras una clara mayoría en las instituciones, pero es sustancialmente distinto al que sufrimos en el primer lustro de la crisis económica.

Así las cosas, reconociendo y celebrando el gran esfuerzo de los socialistas portugueses para ganar espacios en esta Europa, la auténtica “cuarta vía” no es otra que lograr mayorías europeístas y progresistas en las instituciones comunitarias a través de las elecciones europeas y de las elecciones generales en los Estados miembros que son el origen del Parlamento, la Comisión y el Consejo Europeo.

Esa es la batalla central que los progresistas debemos dar, olvidándonos de que existe vía alguna para hacer políticas de izquierda desde los gobiernos nacionales exclusivamente, no sólo dentro de la Unión, sino especialmente fuera. Aprehender correctamente este entorno institucional es la clave para reimpulsar, por otra parte, a la socialdemocracia en Europa. Por ello, a fuer de socialista, sólo puedo ser europeísta. 

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