Por una nueva cultura fiscal

El nuevo Gobierno de Sánchez está dando un importante protagonismo, sin pelos en la lengua, a la necesidad de subir los impuestos. Desde el principio de su legislatura, el Ejecutivo socialista ha enmarcado (y justificado a la vez) estas subidas en expresiones como “una nueva fiscalidad para el siglo XXI” o “subir impuestos para tener un Estado de bienestar de primera”. La actual ministra de Hacienda, María Jesús Montero, insiste en que esta mayor presión fiscal no afectará ni a ciudadanos, ni a pymes ni a autónomos, pero  hay expertos que lo ponen en duda.

¿Cómo recibirían los ciudadanos un cambio en la presión fiscal? Como veremos a continuación, la disposición a pagar impuestos y otras actitudes tributarias se han deteriorado durante la crisis. Sin embargo, estas actitudes a favor de un sistema fiscal justo y el amplio apoyo ciudadano al Estado de Bienestar pueden servir de base al Gobierno para convencer a la ciudadanía de que algunas modificaciones son necesarias. 

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A pesar de que los datos oficiales del Ministerio de Hacienda demuestran que el volumen de impuestos pagados (presión fiscal objetiva) apenas ha variado en los últimos 15 años, y que incluso han disminuido ligeramente, un 61,5% de los españoles cree pagar ‘mucho’ en impuestos (presión fiscal subjetiva) (gráfico 1).

 

Gráfico 1- Evolución comparativa de la presión fiscal objetiva y subjetiva en España (2003- 2017)Fuente: elaboración propia a partir de datos el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 2015 (no hay datos posteriores) y los estudios sobre ‘Opinión pública y política fiscal’ del CIS de 2003 a 2017. Pregunta que se utiliza en el gráfico para construir la serie de presión fiscal subjetiva: “¿Diría Ud. que lo que los/as españoles/as pagamos en impuestos es ‘mucho’, ‘regular o ‘poco?” (porcentaje de los que contestan ‘mucho).

Esta aparente incongruencia demuestra que la opinión pública fiscal está basada en ‘percepciones’ asociadas a factores que van más allá de la objetividad económica. La literatura académica demuestra que hay numerosos factores o determinantes sociales que afectan negativamente a la moral tributaria. Además de la percepción de una alta carga tributaria subjetiva, en el caso de España también se percibe como injusto el sistema fiscal (gráfico 2) y los ciudadanos piensan que el fraude en este terreno está muy extendido. Precisamente esta última impresión correlaciona negativamente con la satisfacción ciudadana con los servicios públicos y prestaciones.

Gráfico 2- Evolución de la percepción de justicia del sistema tributario español (2003- 2017)Fuente: elaboración propia a partir de los estudios sobre ‘Opinión Pública y Política Fiscal’ del CIS de 2003 a 2017. Pregunta: “¿Y cree Ud. que, en general, los impuestos se cobran con justicia, esto es, que pagan más quienes más tienen, o no lo cree así?” (porcentaje que ‘No lo cree así’).

 

Gráfico 3- Evolución de la percepción social acerca del nivel de cumplimiento tributario y fraude fiscal (2003-2017)Fuente: elaboración propia a partir de los estudios sobre ‘Opiniones y Actitudes Fiscales de los Españoles’, Instituto de Estudios Fiscales, de 2005 a 2016. Pregunta: “¿Cómo cree usted que ha evolucionado en la última década el grado de cumplimiento en el pago de impuestos por los ciudadanos, en general?” (porcentaje de quienes contestan. ‘ha empeorado bastante’ + ‘ha empeorado algo’. Estudios sobre ‘Opinión Pública y Política Fiscal’ del CIS de 2003 a 2017. Pregunta: “En su opinión, ¿cree ud. que en España existe ‘mucho’, ‘bastante’, ‘poco’ o ‘muy poco’ fraude fiscal?” (porcentaje de quienes contestan ‘mucho’ + ‘bastante’).

 

Además, la imagen negativa del sistema tributario y del cumplimiento fiscal empeoró desde el comienzo de la crisis económica (2008) y se agravó en 2010 (coincidiendo con la lista Falciani) e incluso algo más en 2012 (año de la amnistía fiscal del Partido Popular), para revertir en 2014 con una tendencia descendente ligeramente más positiva. La moral tributaria española también parece estar influida negativamente tanto por la crisis como factores de gestión. En este periodo también aumentó la percepción de que los esfuerzos hechos en la lucha contra el fraude son cada vez menores (gráfico 4). La evidencia demuestra que las amnistías fiscales tienen un efecto negativo sobre el nivel de cumplimiento tributario (Alm et al., Andreoni, Baer y Le Borgne). Asimismo, también se ha demostrado que la corrupción afecta negativamente a la moral tributaria (Polinsky y Shavell, Torgler, DeBacker et al.). Sin embargo, medidas relacionadas como la publicación de listas de morosos sí parecen tener un efecto positivo (Bo et al., Garz y Pagels).

Gráfico 4- Evolución de las opiniones sobre la cantidad de esfuerzos hechos en la lucha contra el fraude fiscal (2003-2017)Fuente: elaboración propia a partir de los estudios ‘Opinión pública y política fiscal’ del CIS de 2003 a 2017. Pregunta: “¿Cree usted que, en la actualidad, la Administración hace ‘muchos’, ‘bastantes’, ‘pocos’ o ‘muy pocos’ esfuerzos para luchar contra el fraude fiscal?”

La motivación de los españoles para asumir sus obligaciones tributarias empeoró durante la crisis. Según Fernández-Cainzos, cuando se sobrepasa el “límite psicológico” que los ciudadanos españoles están dispuestos a asumir a la hora de pagar impuestos, reflejado por la presión fiscal subjetiva (gráfico 1), surgen actitudes de resistencia fiscal que reflejan la ruptura, por parte de los contribuyentes, de sus responsabilidades en el pacto fiscal firmado con el Estado. Los españoles son históricamente utilitaristas. Además de la percepción de fraude en el sistema, también han sido testigos del recorte de servicios y prestaciones públicos que garantizaban sus ‘derechos’.  

Es necesario que el nuevo Gobierno sea capaz de reconstruir el pacto fiscal y la opinión pública puede ser su aliada. Aunque la resistencia y la desafección han ido creciendo en los últimos años, también existe entre los ciudadanos una fuerte condena hacia el fraude fiscal (IEF) y, sobre todo, una amplia defensa del Estado de Bienestar. Además, en los últimos años parece mejorar la disposición a pagar impuestos (si en 2010 había un 20% de ciudadanos que quería pagar menos, este porcentaje se ha reducido al 12%; mientras que los partidarios de pagar más han pasado de 27% al 35% en las mismas fechas).

Gráfico 5- Disposición de los españoles a soportar una mayor presión fiscal (2008-2017)Fuente: elaboración propia a partir de los estudios ‘Opinión pública y política fiscal’ del CIS de 2003 a 2017.

Los gobiernos deben demostrar la eficacia de los impuestos. Además, si no quiere provocar mayor resistencia, desmotivación o incluso algo peor, desafección, todo discurso vinculado a éstos debe venir acompañado de una labor didáctica hacia los contribuyentes. En España, los adultos del siglo XXI no han sido socializados en valores fiscales, por lo que han de desarrollarse hacia ellos medidas informativas y de comunicación. Son muchos los estudios recientes, enmarcados en las teorías del nudging o del Behavioural Economy and Psychology que analizan los cambios positivos en el comportamiento fiscal provocados por medidas informativas (Reino UnidoEstados UnidosNoruega) o de comunicación (SueciaEstonia Pakistán). Y por último y para lograr un cambio de actitudes fiscales en las futuras generaciones de contribuyentes asumiendo los valores fiscales como propios, España debe institucionalizar en el currículo escolar los contenidos de Educación Fiscal desarrollados en 2003 por el (a menudo) políticamente huérfano Programa de Educación cívico-tributaria (PECT), mejorando así nuestra gobernanza fiscal (Comisión Europea).

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