Por una contratación realmente pública – Pactos de Integridad y datos abiertos

Corrupción y contratación pública ¿hay solución?

El “caso Palau” y supuesta financiación ilegal del partido Convergència Democràtica de Catalunya, la empresa pública Acuamed con sobrecostes y pagos injustificados a un contratista, la cuestionada gestión y adjudicación fraudulenta de contratos en el Canal de Isabel II por nombrar solo los últimos escándalos mediáticos en España, o la investigación del gigante de la construcción Odebrecht que sacude Latinoamérica, son ejemplos de cómo la opinión pública recibe cada semana noticias de corrupción relacionadas con los contratos públicos.

Está claro que la contratación pública tiene un serio problema. Hace 2 años la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia publicó su informe en el que determinaba que en España “se pierden” 48.000 millones de euros al año o 4,5% del PIB por corrupción e ineficiencias en este ámbito. Los obstáculos comienzan con la insuficiente publicidad en los procesos de selección, prácticas colusorias o carteles entre empresas, y continúan con la falta de transparencia y de control que derivan en ampliaciones de plazo o modificaciones de los contratos sin justificación. Incluso la Comisión Europea ha exigido al Gobierno español que haga más transparentes los sistemas de contratación pública, pues considera “insuficientes” los actuales mecanismos de control, tanto los de carácter previo a la licitación como los posteriores: “España “destaca” en Europa como uno de los países en los que hay más opacidad en la licitación pública”.

Los primeros afectados son los ciudadanos: además de perder capital público, pueden no llegarse a elegir las ofertas más adecuadas por calidad y valor. En segundo lugar, la credibilidad de las instituciones y del sistema democrático de asignación de recursos se ve dañado, su legitimidad erosionada. La palabra que caracteriza a este estado de ánimo es la desafección.

Recordemos que las afectadas son igualmente las propias empresas. Algunos ejecutivos tratan de tomar atajos: según la OCDE, la mayoría de los casos de sobornos a funcionarios extranjeros tienen por objetivo conseguir contratos públicos. Pero a la larga recurrir a esta práctica no paga. Casi un tercio de las empresas que participan en la compra pública de la UE consideraban en 2014 que la corrupción les impidió conseguir contratos. Una opinión extendida entre las constructoras (35%) y las ingenierías (33%). Las distorsiones a la libre competencia penalizan a todas las demás empresas que actúan con integridad y por ello las corruptas terminarán siendo expulsadas del mercado.

¿Por dónde empezar entonces a plantear soluciones?  Se hace necesaria una vuelta al origen y principios de la contratación pública: los ciudadanos, beneficiarios de los servicios y las empresas que los proveen deben situarse en el centro del sistema. Para ello, las administraciones y empresas públicas deben apostar por una contratación verdaderamente transparente, competitiva, eficiente y consciente de su rol tractor en la economía, en definitiva, una contratación “íntegra”.

Pactos de Integridad y contratación abierta

Queremos destacar dos iniciativas que están cobrando fuerza a nivel internacional y que resultan complementarias, como respuesta a una misma motivación por construir sistemas de contratación pública eficiente y eficaz, que respeten los principios de transparencia, concurrencia e igualdad de trato: los Pactos de Integridad y el estándar de datos para las contrataciones abiertas (open contracting). Estas iniciativas pueden ponerse a prueba con la legislación actual y con las nuevas directivas europeas sobre contratos públicos, pues “solo” requieren voluntad de aquellas instituciones y empresas que quieran posicionarse a la vanguardia de una contratación pública más transparente e íntegra.

Por una parte, los Pactos de Integridad ofrecen un sistema de supervisión, control y resolución de problemas en tiempo real, con participación de la sociedad civil. El Pacto de Integridad es una herramienta que creó Transparency International. Ha sido adaptada y utilizada desde los años 1990 en 20 países de todo el mundo y actualmente la Unión Europea promueve su uso en la gestión de los fondos europeos de cohesión.

El Pacto en sí es un documento o cláusula contractual que establece los compromisos que adquieren la administración y las empresas para mantener una conducta íntegra y ser lo más transparente posible sobre el proceso de contratación en el que participan. Además, la novedad es que se involucra a un observador independiente, por lo general uno o varios expertos, cuyo rol es supervisar el concurso, la selección y la ejecución del contrato. Con ello se ofrece una garantía adicional a los controles de la administración y se mejora la rendición de cuentas pública.

El Pacto comienza idealmente desde el momento en que la administración identifica una necesidad de contratar. El monitor ejerce de intermediario: vigila y comprueba que se respetan los compromisos de integridad, desde la redacción de los pliegos de condiciones, hasta la concesión y la implementación del contrato. El interés de esta figura reside en que ejerce de mediador con la administración para resolver cualquier irregularidad en tiempo real, y de informador, al trasladarse posteriormente a la ciudadanía lo que observa.

¿Dan buenos resultados? Los Pactos de Integridad han sido utilizados en todo tipo de contrataciones -obra pública, suministros, privatizaciones, licencias- y en distintos contextos jurídicos y políticos. Para las instituciones, compartir la tarea de supervisión ha permitido por ejemplo:

  • Prevenir malas prácticas como colusión, prediseño y manipulación de ofertas, modificaciones fraudulentas, abuso de la urgencia, información privilegiada o conflictos de interés.
  • Generar confianza e incentivar a las empresas que operan con estrictos estándares éticos.
  • Reducir los costes de la contratación, con ofertas de mejor calidad y más competitivas además de evitarse acciones judiciales.
  • Realizar un control en tiempo real que mejora el proceso de adjudicación y resuelve problemas en la implementación.
  • Mejorar la reputación de la institución que muestra un compromiso rotundo contra la corrupción.
  • Asegurar apoyo ciudadano a los grandes proyectos de obra pública.
  • Demostrar liderazgo y visión, modernizarse, innovar.

¿Y para las empresas? Varios testimonios recogidos por Transparency International apuntan igualmente a que las empresas se benefician, al tener la certeza de que compiten en igualdad de condiciones:

  • Mejoran su reputación y la de su sector
  • Se protegen de la extorsión
  • Evitan riesgos de multas y reducen costes
  • Disponen de una vía adicional para detectar problemas y recoger denuncias
  • Participan en una forma de acción colectiva contra la corrupción
  • Construyen un entorno de negocios más predecible y saneado

Por otra parte, el “Estándar de datos para las contrataciones abiertas define el mayor alcance posible de la transparencia en la contratación pública. En concreto, qué información puede divulgarse, para beneficio y uso de la ciudadanía, sin poner en riesgo la protección de propiedad intelectual o comercial de las empresas licitadoras. Por regla general es deseable que toda la información y documentación necesaria para la toma de decisiones se pongan a disposición del público, con pocas excepciones estrictamente definidas. El “Estándar de datos para las contrataciones abiertas” ha sido desarrollado por la Open Contracting Partnership (OCP), una organización que nació como un programa del Banco Mundial y ahora opera por cuenta propia. Ya hay 13 gobiernos de países y ciudades que han decidido adoptar su estándar, entre los cuales Canadá, Colombia o México. 

Aunque aún está por determinar cuándo y cómo ocurrirá en España, si nos fijamos a nuestro alrededor sabremos que el futuro es la contratación íntegramente electrónica. Será de gran utilidad combinar el uso de una información estandarizada con procedimientos electrónicos, que simplifican los trámites y equilibran el campo de juego. Un gran ejemplo del uso de datos abiertos y la cooperación entre gobierno, sociedad civil y sector privado ha cristalizado en Ucrania en una reforma que ha dado la vuelta por completo a la contratación pública (ProZorro). Sin embargo, no hace falta esperar a tener en marcha nuevas leyes para probar iniciativas como éstas.

En España no tenemos todavía ejemplos de aplicación del estándar de datos para la contratación abierta ni de los Pactos de Integridad –pero acaba de comenzar uno en el Ayuntamiento de Madrid y esperamos que pronto podamos arrojar los primeros resultados. Eso sí, ambas herramientas están a disposición de las instituciones que quieran ser pioneras en transparencia y adaptarlas a sus necesidades para una contratación realmente pública, y estamos convencidos de que les seguirán muchas más.

Esteban Arribas, Investigador del Proyecto Integridad, también es autor de este artículo 

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