Polonia y las limitaciones de cumplimiento del artículo 7

La Comisión Europea ha activado el procedimiento preventivo previsto por el artículo 7 del Tratado de la Unión (TUE) para garantizar que un estado respeta los valores de la UE, entre ellos, el Estado de Derecho. La disputa entre las instituciones europeas y Polonia ha abarcado varios temas, incluyendo la desobediencia a acatar sentencias del Tribunal de la UE en el caso de las talas ilegales de bosques protegidos o la negativa a acoger la cuota de refugiados acordada por el Consejo. A ellos ha respondido la Comisión con varios procedimientos de infracción.

Siendo éstos importantes, las cuestiones que han movido a la Comisión a activar el artículo 7 se refieren, más bien, a medidas internas que, esencialmente, atentan contra el principio de separación de poderes. Entre otras cuestiones, esas medidas han afectado al nombramiento de los miembros del Tribunal Constitucional, su procedimiento y la publicación de sus sentencias. El intento de control, por parte del Ejecutivo polaco, se extiende al Poder Judicial: la Comisión ha identificado hasta 13 leyes que buscan erosionar su independencia. La culminación de este proceso son cuatro leyes, aprobadas recientemente, que completan una reforma cuasi integral del Poder Judicial con un mayor control del Ejecutivo. La Comisión considera que esas reformas no sólo afectan al principio de checks and balances, sino que afectan al propio Derecho comunitario que depende, para su aplicación, de los sistemas judiciales domésticos. La captura por parte del Ejecutivo polaco se percibe como una erosión a la noción de comunidad de derecho sobre la que descansa la UE.

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¿Qué efectos puede tener la activación del procedimiento? La Comisión ha activado la etapa preventiva, donde lo que se constata es un riesgo de ruptura, en lugar de una ruptura efectiva, de los valores del artículo 2. Esta fase NO implica sanciones, sino una Determinación del Consejo expresando la existencia de ese riesgo. Los efectos legales de esa Determinación son imprecisos; es difícil pensar que se puedan imponer obligaciones estrictas al Gobierno polaco. En términos sustantivos, la Determinación podría reiterar las exigencias que la Comisión presentó en las cuatro recomendaciones que le ha dirigido dentro del Marco del Estado de Derecho. Sin embargo, los mecanismos de coerción para exigir el cumplimiento son escasos y esta fase del procedimiento depende del efecto naming and shaming y la amenaza de activar la fase sancionadora del procedimiento.

Lo que su activación abre es una nueva fase de escrutinio intergubernamental, dónde el Gobierno polaco deberá verse obligado a responder ante sus pares de las acusaciones de la Comisión. La adopción de la Determinación requiere de 4/5 de los votos y existen varios gobiernos (Hungría, República Checa y Eslovaquia) que ya han hecho oír su oposición al mismo (mientras que otros, como el Reino Unido, pueden mantener una posición ambigua). Ahora bien; es impensable que la Comisión haya activado este procedimiento sin una preparación previa del terreno con los gobiernos de los estados miembros. Este año, la Comisión ha presionado en favor de dos debates monográficos sobre el tema, a consecuencia de los cuales algunos gobiernos comenzaron a emitir señales más favorables a la apertura del procedimiento del artículo 7. En particular, el 15 de diciembre, Francia y Alemania se comprometieron a respaldar a la Comisión si ésta decidiese activar el procedimiento. Cinco días más tarde, la Comisión actuó. Otros gobiernos, como el español, probablemente se adhieran al consenso y el consentimiento del Parlamento Europeo, exigido por el procedimiento, es esperable ya que el Parlamento aprobó en noviembre una resolución reclamando precisamente la activación del procedimiento. Es posible, por lo tanto, que la Determinación se apruebe.

¿Significa esto que el Gobierno polaco se plegará a las exigencias del Consejo y la Comisión? Algunos observadores ya indican que esto es improbable, debido a los réditos políticos que el Ejecutivo obtiene de su confrontación con la Comisión. Más bien, es previsible que continúe con su estrategia de desafío, como ha ocurrido hasta el momento. En este caso, la opción para la Comisión sería lanzar la fase sancionadora del procedimiento que, sin embargo, requiere la unanimidad de todos los estados miembros (menos el afectado). Dadas las simpatías del Gobierno polaco en su inmediata vecindad, es improbable que el Consejo Europeo consiguiese aplicar sanciones.

Ello revela la debilidad básica del procedimiento (y, por extensión, de todo el sistema comunitario): careciendo de medios de coerción efectivos, el cumplimiento de las obligaciones y el Derecho comunitario, en gran medida, descansa en la voluntad de los estados miembros. La existencia de un sistema judicial independiente contribuye al cumplimiento, pero la erosión de su independencia crea un círculo vicioso: la garantía del mantenimiento de los principios del Estado de Derecho no puede confiarse a instituciones surgidas de la erosión de esas garantías. La consciencia de esa debilidad en el cumplimiento está orientando el debate actual hacia la aplicación de sanciones vía fondos europeos. Sin embargo, la investigación sobre su impacto ha demostrado que éstas tienen una eficacia muy limitada (véase los argumentos aquí ,pero también argumentos a favor de las sanciones aquí y aquí).

Teniendo en cuenta el posible incumplimiento de los requerimientos de la UE para corregir violaciones del Estado de Derecho e imaginando posibles involuciones autoritarias o, incluso, totalitarias de algún país, ¿debería la UE considerar la incorporación de medidas de autoprotección que incluyesen la posibilidad de expulsión de un Estado miembro? Dado que ello requiere posiblemente, la reforma de los tratados, es una reflexión abierta al futuro desde un presente que ha demostrado que lo impensable, sin embargo, ocurre.

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