¿Para qué sirve una lista europea de paraísos fiscales? Para nada bueno

El 5 de diciembre de 2017, el Consejo de la Unión Europea alcanzó un acuerdo (Conclusiones) sobre cuál sería la lista europea de paraísos fiscales, cómo se puede salir de ella y qué consecuencias tendría si no se hace lo necesario para salir.

A alguno le podrá parecer que entra dentro de lo lógico y necesario que un Mercado Único como el nuestro, con un relativo grado de armonización fiscal en los impuestos sobre la renta, mantenga una política común de lucha contra la evasión fiscal y, dentro de ésta, identifique los países y territorios no cooperadores. Sin embargo, las particularidades de la geopolítica tributaria nos pueden llevar a la conclusión contraria por varios motivos:

1.- Los trabajos a nivel planetario de lucha contra el fraude fiscal, es decir, en favor de la transparencia tributaria y en contra la evasión y la elusión, hace ya tiempo que los aborda, con eficacia notable, la OCDE y los diversos foros satélite creados en torno a ella, como el Foro para la Transparencia y el Intercambio de Información Tributaria y el Marco Integrador (inclusive framework) de BEPS (medidas anti-evasión y anti-elusión). El número de participantes en estos foros se acerca al total de países del mundo o, cuando menos, supera con creces el marco de los 35 países de la OCDE.

Conviene añadir que el 75% de los miembros de la UE también pertenecen a la OCDE. Y si es en términos de Producto Interior Bruto, es el 98% del comunitario, porque los países no miembros de la OCDE son pequeños y/o poco productivos. Por tanto, se puede afirmar que los intereses europeos están convenientemente representados en el marco de la OCDE y de sus foros satélite. En este contexto, no parecía necesario duplicar esfuerzos.

2.- La UE comparte esencialmente los mismos intereses con la OCDE. De hecho, aporta muy poco en términos de exigencias a los paraísos fiscales, pues casi la totalidad de ellas son las mismas en las que están trabajando los foros satélite. En concreto, tres: (i) la transparencia fiscal, es decir, el fin del secreto bancario y del anonimato; (ii) la prohibición de regímenes fiscales perjudiciales, definidos con bastante nivel de detalle en los anexos de las Conclusiones del Consejo. Este criterio fue rebautizado como “tributación justa” por la UE (¡una gran contribución!); y (iii) la obligación de aplicar determinadas medidas anti-evasión y anti-elusión (BEPS).

Quizá para algunos la Unión aporta matices, pero en este contexto en el que las acciones y los mensajes tienen que ser claros y contundentes, y hay muchos intereses en contra que aprovecharán toda contradicción para generar ruido, lo que la UE incorpora es confusión innecesaria.

3.- La legitimidad de la acción política para exigir cambios legales y fiscales a unos países que, si bien son en principio insolidarios, a la postre son soberanos, está ya de por sí algo debilitada al partir la iniciativa de un club de ricos como la OCDE, pero queda muy disminuida en el caso de la UE. Al menos aquélla tiene miembros en cuatro continentes (salvo África) y aborda sus trabajos en un plano de igualdad formal, al presentarlos dentro de la acción de los foros satélite como revisión “entre pares” (peer review) o dentro de un “marco integrador”. Lo lamentable de la Unión Europea en este asunto es que no se sabe exactamente cuál es la forma de interacción con los países y territorios no cooperadores: no se ha establecido un procedimiento (conocido) de comunicación con ellos, ni se han detallado en las conclusiones los defectos concretos de cada uno.

Por ejemplo, se dice lo siguiente de las Islas Marshall (Pacífico Sur): “Facilitan la existencia de estructuras y mecanismos extraterritoriales destinados a atraer beneficios sin fundamento económico real, no aplica los estándares mínimos acordados de la OCDE (…)”, sin decir cuáles son unas y otros. Por eso quizá sorprendió cuando, a los pocos días de publicar la lista negra de paraísos europeos, ocho de los 17 salieron de la misma. ¿Por qué? ¿Bajo qué compromisos? ¿Por qué fueron incluidos en primera instancia?

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Lo anterior empeora si consideramos que, mediante estas Conclusiones del Consejo, la Unión Europea ha lanzado una política anti-paraíso fiscal teóricamente agresiva aunque sus miembros no se han puesto de acuerdo en dos cuestiones básicas íntimamente relacionadas: por un lado, sobre que todos adopten íntegramente la lista, esto es, que los paraísos fiscales de los 28 estados miembros coincidan exactamente con los comunitarios. Y, por otro lado, sobre las medidas defensivas o de represalia que se aplicarán.

Una lista verdaderamente única es lo que daría imagen de unidad y de trabajo conjunto, e imprimiría un impulso político real a su ejercicio, derivado de la acción coordinada. Pero si cada uno sigue escogiendo quiénes son sus paraísos fiscales, no sólo se pierde ese efecto, sino que se da precisamente la imagen de todo lo contrario.

En cuanto a las medidas defensivas o de represalia, a lo más que han llegado las Conclusiones del Consejo (Anexo III) es a comprometerse a que todos los estados realizarán una supervisión reforzada de ciertas transacciones, y a que habrá una mayor probabilidad de fiscalización de los contribuyentes allí donde intervengan los paraísos fiscales. En suma, no se han puesto de acuerdo en casi nada, ni siquiera en un marco cuantitativo (¿cuánto mayor es esa probabilidad de fiscalización exactamente, el doble o un 5%?) o temporal (¿cuándo empezarán, cuándo terminarían?). No obstante, es preciso reconocer que sí se van a aplicar algunas medidas defensivas ajenas al ámbito fiscal que pudieran tener incidencia, condicionando alguna de las políticas de ayuda al desarrollo de la UE a no estar en la lista negra. Es decir, que para que tenga incidencia esta medida el paraíso fiscal tiene que ser pobre… En definitiva, y en términos de imagen de bloque, se muestra debilidad, por la escasa profundidad y compromiso efectivo del acuerdo.

4.- La guinda la constituye el hecho de que esta política se hace sin haber lavado los trapos sucios de casa previa o simultáneamente. En efecto, algunas organizaciones han advertido de que son varios los estados miembros que no cumplen con las condiciones que se impone a los países o territorios no cooperadores. En concreto, el Tax Justice Network señala al Reino Unido, Irlanda, Países Bajos, Malta y Chipre.

Sin necesidad de entrar a este debate de fondo, sí parece claro que señalar a terceros era una política arriesgada en un contexto de competencia fiscal bastante agresiva en el seno de la UE. Una cosa es tener trapos sucios y otra airearlos…

Llegados a este punto, uno se puede preguntar por qué la UE (Comisión y Consejo al alimón) decide entrar en este territorio tan controvertido.

Quizá porque en el marco político (y mental) de la Unión Europea era necesaria una posición más ambiciosa y más comprometida que la de la OCDE. Se había logrado una política anti-elusión comunitaria bastante exitosa, principalmente gracias a la directiva del mismo nombre de julio de 2016, y profundizar en el combate contra los paraísos fiscales parecía un paso lógico.

Sin embargo, se ha producido posiblemente un error de cálculo, porque mientras la política anti-elusión encarnada por la Directiva despliega sus efectos hacia el interior de la Unión (tiene todo el sentido evitar que los socios comunitarios se hagan trampas entre sí) y se respeta en gran medida el marco técnico de BEPS, hoy casi un consenso mundial, no es tan fácil ponerse de acuerdo en quiénes son paraísos fiscales, ni cuánto daño hacen a cada Estado. Ni tampoco se pueden obviar determinados vínculos histórico-políticos, como el Caribe anglosajón u holandés (no son los únicos), que inevitablemente suscitarán presiones y fricciones.

En definitiva, se ha tratado de un ejercicio tardío, ya que la lista de la OCDE, al menos la más importante, era de 2009; y bastante estéril, dado que la lista es de por sí muy corta, de modo que no tendrá demasiados efectos prácticos. Y ha resultado contraproducente en lo político, aireando una vez más las dificultades para tomar decisiones a nivel europeo en materia de fiscalidad directa. Una política seguramente bienintencionada, pero esencialmente fallida.

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