Nuevas leyes no tan nuevas para las Administraciones públicas españolas

El gobierno español ha acabado la legislatura enviando a las Cortes generales un paquete de varias decenas de leyes (llevamos en lo que va de año más de 40 normas aprobadas) con la peculiar pretensión de lograr gracias a todas ellas la ansiada “regeneración” que se ha convertido en el leit-motiv político de las fuerzas conservadoras del régimen nacido con la por algunos llamada segunda restauración borbónica (aunque podría considerarse que es en puridad la tercera) y la posterior Constitución de 1978. No es descartable, además, que haya miembros del gobierno que consideren en conciencia que, efectivamente, estas reformas marcan el camino de la necesaria modernización y transformación de nuestras instituciones. Cosas más raras se han visto.

El caso es que, sea o no factible regenerar un país a este ritmo legislativo, semejante avalancha de nuevas normas en ámbitos civiles, penales, mercantiles, administrativos… impone algunas reflexiones que hoy no podemos desarrollar pero sí conviene apuntar. La primera de ellas nos llevaría a analizar la efectiva existencia de muchas diferencias de fondo entre la manera de legislar por Decreto-ley, a la que tanto se ha dado el gobierno durante la primera parte de esta legislatura, y esta modalidad algo más trabajada de hacer más o menos lo mismo por medio de una producción que el Congreso es incapaz de digerir y se limita a apoyar sin apenas debate y sin que la opinión pública tenga capacidad práctica de aislar las reformas o evaluarlas mínimamente antes de su aprobación. Los medios de comunicación, por ejemplo, apenas si están dando cuenta de muchos de los cambios, pues andan también lógica y manifiestamente desbordados. Si concluimos que a la postre el parlamento no está teniendo en este proceso mucha más participación que cuando convalida un Decreto-ley habría que extraer conclusiones sobre la necesaria reforma y potenciación del proceso parlamentario porque algo, como es patente, no está funcionando bien. La segunda de ellas tiene que ver con el cariz general de la mayoría de las reformas, plasmadas en normas generalmente larguísimas y densas, que ya sea por medio de Decretos-ley, ya por medio de leyes, modifican o sustituyen parcelas enteras de nuestro ordenamiento y toquetean muchas otras de forma desordenada, dispersa y, por ello, aún más difícil de fiscalizar democráticamente: un cariz pretendidamente “tecnocrático”, coherente con la idea que se quiere transmitir de un “gobierno de abogados del Estado”, pero que en la práctica introduce pocas reformas de calado estructural aunque, eso sí, sistemáticamente refuerza la posiciones de los poderes establecidos. ¡Pareciera como si el regeneracionismo a la española y sus apóstoles se contentaran únicamente con reafirmar el actual estado de cosas, pero, eso sí, un poquito más blindado técnicamente, por favor!

En el campo de las Administraciones públicas, asimismo, el fenómeno se ha desarrollado en estas mismas coordenadas. Durante esta legislatura se han tocado de arriba abajo las leyes que regulan desde la Administración local a las obligaciones de transparencia de todos los poderes públicos, por mencionar sólo los dos ejemplos que probablemente hayan concitado más atención y debate, pero también, por añadir sólo otros dos casos de entre los últimos, toda la regulación del sector de las telecomunicaciones o ciertos puntos de la ley que regula la jurisdicción contenciosa. Nada ha quedado igual, y se anuncia una inminente reforma de la legislación sobre contratos públicos (bien es cierto que obligada por una Directiva europea), pero a la hora de la verdad nada ha cambiado de manera particularmente relevante. Es el caso de la reforma estructural de las Administraciones públicas contenida en sendas normas de octubre de 2015 (la 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público). Se supone que ambos textos han de constituir la columna vertebral de nuestro sector público, de cómo actúa, de cómo se organiza, de cómo interactúan con él los ciudadanos. Un cambio radical en su régimen jurídico habría de ser de una enorme importancia y origen de debate. De hecho, así ocurrió durante la tramitación parlamentaria de la norma a la que, en su mayor parte, ambos textos sustituyen: la ley 30/1992, primera regulación que estableció tras la aprobación de la Constitución un marco jurídico de acción administrativa plenamente adaptado a los postulados constitucionales. ¿Ha sido testigo el lector, en esta ocasión, de debate o discusión pública de un mínimo de relieve al respecto? Incluso entre especialistas habrá quien responderá que no.

La falta de debate, más allá de condicionada por la avalancha legislativa ya mencionada, tiene pleno sentido si analizamos los efectivos cambios de fondo que introduce la reforma. ¿Supone un cambio radical de paradigma?  No. ¿Se va a modificar sensiblemente el abanico de derechos y obligaciones que los ciudadanos tenemos frente a la Administración pública? Tampoco. ¿Ha dejado de servir a estudiantes de Derecho y abogados todo lo aprendido durante la vigencia de la ley 30/1992? Ni pensarlo, dado que las soluciones legislativas de los nuevos textos son sustancialmente coherentes con las previsiones contenidas en la norma aún en vigor (las nuevas leyes se han dado un generoso plazo de entrada en vigor de un año). Los nuevos textos legales operan una suerte de refundición, quizás innecesaria, aunque técnicamente correcta, eso sí. Pero poco más. Añaden algunas cosas, es cierto: en ocasiones meros detalles que pretenden solucionar problemas concretos y, en otras, pequeñas “trampitas” que ayudarán a la Administración cuando tenga problemas con los ciudadanos.

Porque ésta, junto a una apuesta por la conversión de todos los procedimientos administrativos a la forma electrónica, siguiendo la estela de la ley en la materia aprobada hace ya casi una década, en 2007, e imitando sus principales virtudes (una ambición bien encaminada) y defectos (falta de concreción en los tiempos y obligaciones de la migración y desatención a ciertos problemas jurídicos de calado operados por tal transformación), es la gran novedad aportada por las nuevas leyes que van a regular el procedimiento administrativo y el régimen jurídico del sector público: la consagración legislativa de que, en caso de conflicto, la Administración verá incrementada sus facultades frente a las garantías y derechos de los ciudadanos. No es que se trate de una regresión exagerada, sino de una acumulación de pequeñas cosas, de reglas nuevas en apariencia nimias, que sistemáticamente dan más potestades a la Administración para inspeccionar, pautar la forma en que los ciudadanos han de relacionarse con ella, establecer medidas de urgencia, sancionar y modular su actividad, etc. respecto de lo que era la regla hasta la fecha. Todo ello imbuido de una retórica que apela a la necesaria “eficacia” de la acción pública en un mundo cada vez más complejo y difícil de controlar para los poderes públicos que, al menos desde el 11-S de 2001, ha logrado una gran penetración en nuestro pensamiento jurídico, traslación de la orientación social y política dominante estos años. No cabe esperar, por ello, y desgraciadamente, demasiadas críticas a esta orientación de fondo.

Por último, y dado que estas leyes son el resultado de un proyecto “regeneracionista”, hay que señalar con sorpresa lo “viejas” conceptualmente que son. No se trata ya de que la antigua ley 30/1992 se nos vuelva a desdoblar como en los tiempos de la tecnocracia franquista, sino de que conceptualmente parece que, 60 años después, no hayamos modificado mentalmente en nada el esquema de lo que han de ser y han de hacer nuestras Administraciones públicas. Ni sobre cómo lo hacen. Así, la estructura de las normas nos dibuja una Administración exactamente igual a la de antaño, devolviendo una visión deformada de lo que es ésta en la actualidad, pues hace muchas más cosas que hace unas décadas y de modos muchas veces francamente diversos (por ejemplo, hace cada vez más cosas sin emplear el cauce procedimental formal pero no por ello dejando de generar efectos jurídicos; y también hace cada vez más cosas que afectan directamente a terceros no implicados en la relación con el ciudadano con quien está tratando en el procedimiento concreto). Ninguna de estas nuevas vertientes está particularmente desarrollada en las normas. Normas que, sorprendentemente, siguen, además, sin ser capaces de adaptarse al Estado autonómico y pretenden aprobar reglas básicas, comunes para todos… ¡que luego el propio Estado reconoce como disfuncionales y permite a su Administración que no aplique en ámbitos tan importantes, por ejemplo, como el fiscal!  No parece, pues, que ni siquiera la propia Administración en el origen de la norma confíe demasiado en sus virtudes o, al menos, en que éstas lo sean siempre y en todo ámbito, prefiriendo concederse la posibilidad de no aplicarla en algunos casos. Posibilidad de la que carecen las Comunidades Autónomas. Una buena norma de procedimiento administrativo común debiera poder aplicarse sin ninguna duda ni problema, como su nombre indica, a cualquier procedimiento… común. Tampoco en este aspecto aporta la reforma mejoras sustanciales. Habrá que esperar, pues, a la próxima temporada de diarrea legislativa a ver si hay más suerte.

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