Necesidad constitucional: secesión y derecho de excepción

El debate acerca de la posible activación de los mecanismos de excepción previstos en la Constitución ha surgido en el horizonte de eventos de la actual crisis constitucional. En la creciente incertidumbre, se ha planteado la aplicación de los artículos 155 y/o 116 tras la eventual declaración unilateral de independencia durante la comparecencia del Presidente de la Generalitat en el Parlament. Nos encontraríamos ante el ejercicio sin precedentes de la última ratio para el restablecimiento del ordenamiento jurídico en su integridad frente a la fuerza normativa de lo fáctico.

Entre las dos opciones más extendidas en el derecho constitucional comparado, el constituyente en 1978 optó claramente por la opción de articular jurídicamente los estados de emergencia, determinado sus elementos esenciales. Se alineó así con el modelo continental europeo de derecho de excepción posterior a la Segunda Guerra Mundial, construido en buena parte como reacción al abuso del tristemente célebre artículo 48 de la Constitución de Weimar. Y trató de proveer una solución en la que la combinación de las instituciones legislativas, ejecutivas y judiciales permitiese mantener la sujeción a los principios constitucionales, a pesar de la anormalidad.

La gravísima acción que supone el acto de secesión a través de la eventual declaración unilateral de independencia por el Parlament constituiría una situación cualitativamente distinta. Materializaría la crisis de Estado y habilitaría la activación del derecho de excepción en su forma más grave, el estado de sitio, en caso de que el Congreso de los Diputados llegue a considerar que no existen otros medios menos restrictivos de los derechos fundamentales. Se trata de la última opción en la escalada en el conflicto, y la gravedad de las medidas que pueden llegar a ser adoptadas, incluyendo la obligatoria intervención de autoridades militares y la posibilidad de acordar la suspensión de derechos fundamentales, aconsejan su reserva a un escenario de resistencia a la aplicación de la “coerción estatal”, prevista en el artículo 155.

La Ley orgánica 4/1981 engarza el estado de sitio a la producción posible o fáctica de una insurrección contra la integridad territorial o el ordenamiento constitucional. A su vez, reserva el estado de alarma a catástrofes, accidentes de gran magnitud, crisis sanitarias, paralización de servicios públicos esenciales y situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad. Y al estado de excepción a graves desórdenes públicos. El control inmediato de la aplicación de los tres estados excepcionales le corresponde al Congreso de los Diputados, como supremo órgano de la soberanía popular. A pesar de que al Consejo de Ministros le corresponde la función de iniciativa en los tres estados excepcionales y la declaración de los Estados de alarma y de excepción, el Congreso de los Diputados ha de ser informado de inmediato de la situación de alarma, autoriza la declaración del estado de excepción, y declara por mayoría absoluta el estado de sitio. Dada la distribución de escaños en el Congreso en esta legislatura, la declaración de este último escenario exige el respaldo de varios grupos parlamentarios. Y en cualquiera de los tres estados se mantiene en todo momento la responsabilidad de las autoridades públicas y su supervisión jurisdiccional, incluida la internacional (el Convenio Europeo de Derechos Humanos permite la derogación de obligaciones durante estados de emergencia, con límites, siempre que las medidas sean proporcionales a la gravedad de las circunstancias).

En el caso del estado de sitio, le correspondería al Congreso de los Diputados establecer el ámbito territorial de su aplicación, que podría delimitarse a Cataluña, al igual que su duración, sin que se pueda prolongar más allá del tiempo estrictamente necesario para el restablecimiento del ordenamiento constitucional. Y es el Congreso quien establecería las medidas ante la insurrección de hecho o potencial, salvo una que es obligatoria: la designación por parte del Gobierno de una autoridad militar que se encargaría de la ejecución. El Gobierno dirigiría a la autoridad militar, a la que quedarían subordinadas las autoridades civiles del territorio en el que se declare el estado de sitio, y en relación con las estrictas materias asumidas por la autoridad militar. De hecho, el Congreso puede llegar a establecer el enjuiciamiento de delitos bajo la jurisdicción militar.

Junto con la forzosa limitación del autogobierno, cabría la posibilidad de suspender los derechos fundamentales mencionados en el artículo 55.1. En ningún caso se podrá suspender la tutela judicial efectiva, y cualquier limitación de los derechos ha de ser expresa. La declaración del estado de sitio permite que se puedan suspender:

  • El derecho a ser informado del o los motivos de detención.
  • El derecho no ser obligado a declarar.
  • El derecho la asistencia letrada en las diligencias policiales.

Además, se podrían añadir las restricciones de derechos fundamentales que pueden ser adoptadas a través del estado de excepción:

  • La detención de toda persona sobre la que existan sospechas fundadas de su intención de provocar alteraciones del orden público durante diez días.
  • La práctica de registros domiciliarios para el mantenimiento del orden público.
  • La suspensión del secreto de las comunicaciones.
  • La limitación de las libertades de circulación y residencia.
  • La suspensión de publicaciones y emisiones a través de medios de comunicación.
  • La prohibición de reuniones, manifestaciones y huelgas.

El 1 de octubre aportó una muestra de los costes de la aplicación de la coerción. No hay fórmula prestablecida, sino ejercicios de prueba y error sin antecedentes prácticos. En los casi treinta y nueve años del actual régimen constitucional sólo se ha aplicado la forma más limitada, el estado de alarma, en diciembre de 2010 por motivo de la huelga de los controladores aéreos. Pocas certezas son las que tenemos en el escenario actual, más allá de que una eventual aplicación del estado de sitio, por mucho que su ámbito territorial se ciña a Cataluña, nos afectaría a todos, a riesgo de dañar el carácter simbólico de la Constitución. Se agota el tiempo y el espacio para que el desarrollo práctico de los estados de excepción y de sitio sigan siendo campo exclusivo de especulación doctrinal en España.

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