Los dilemas del Gobierno para estos Presupuestos

Mucho se está escribiendo estos días sobre el acuerdo de Presupuestos entre el Gobierno socialista y Podemos, pero poco del entramado de factores que intervienen en su elaboración y que determinan su diseño final. Parece lógico que un Gobierno socialista presente un proyecto con un alto contenido social; ahora bien, ¿era la apuesta más sencilla dado el contexto político existente?; dada la exigencia de estabilidad presupuestaria que establece Europa, ¿qué medidas sociales aprobar para afrontar la desigualdad?, ¿cuáles descartar?, ¿cómo financiarlas? 

Estamos, pues, ante una decisión política no exenta de dificultades y que ha puesto al Gobierno al frente de dilemas complejos encuadrables en el ámbito de las  politics, o juego político, y las policies, las políticas públicas. Dos ámbitos que suelen abordarse de manera aislada y que, sin embargo, interactúan en el resultado final de la que constituye una de las herramientas políticas más importantes de un Gobierno.

Por razones obvias, no se trata aquí de exponer de manera exhaustiva los elementos que han intervenido en la elaboración de este borrador de Presupuestos, pero sí de señalar algunos de los dilemas que a los que se ha tenido que enfrentar el Gobierno para sacarlo adelante, con el fin de poner de manifiesto que la propuesta, se comparta o no, total o parcialmente, proviene de la confluencia de un complejo entramado de factores no siempre considerados en su conjunto a la hora de evaluarla. 

  • ‘Politics’ I.- Los Presupuestos: ¿Convocar, prorrogar o negociar?

Como señala la teoría conocida como Marco de Análisis y Desarrollo Institucional (IAD), elaborada por Elinor Ostrom, la arena de acción es el resultado de la interrelación entre actores con arreglo a un contexto institucional específico. Es decir, las decisiones de políticas públicas obedecen a los intereses de los actores de acuerdo con un análisis de costes y beneficios, enmarcado en un conjunto de normas y de instituciones que los configuran.

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No cabe duda de que el contexto político actual es ciertamente complejo. Desde la fragilidad parlamentaria del Gobierno a la fragmentación política en el Congreso, pasando por la grave situación que se vive en Cataluña. 

Esa fragilidad no deriva únicamente de su reducido número de escaños, lo que le obliga a contar con apoyos para poder sacar adelante cualquier iniciativa política, sino también de un elenco de acontecimientos bien conocidos (dimisiones, reprobaciones, etc.) que lo mantienen pendiente de un hilo ante el azote constante de una oposición con llamadas recurrentes a la convocatoria de nuevas elecciones. 

Esta situación de incertidumbre hace que el contexto sea el de campaña electoral, donde la acción política del gobierno y, por ende, los Presupuestos, cobran especial importancia. Hasta ahora, el Gobierno se ha apoyado en los de su antecesor en la Presidencia y, aunque lejos de ser los deseados por el PSOE, eran necesarios para arrancar de manera inmediata. 

Ante las dificultades que entraña su negociación, y las trabas de la oposición para cambiar la senda de déficit, el Ejecutivo podía haber optado bien por 1) convocar elecciones para evitar el desgaste que pudiera ocasionarle que los nuevos Presupuestos no salieran adelante, en un momento delicado por los escándalos que han ido  surgiendo; 2) prorrogar los PGE-2018 y terminar la legislatura, pero con el riesgo de perder tirón para los siguientes comicios por el desarrollo de una política sujeta a los mimbres económicos del PP, y 3) tratar de aprobar unos PGE-2019 que le permitan aplicar una política más ajustada a sus compromisos electorales, aun a riesgo de no lograrlo y salir tocado de cara a la siguiente cita electoral.

El Gobierno ha escogido la opción con mayor complejidad política, pero también la que tiene visos de reportarle mayores beneficios. Una ventana de oportunidad para lograr que la carrera gubernamental pueda ser de larga distancia. 

  • ‘Politics’ II.- Los aliados: ¿competición en la izquierda o inter-bloques?

El proyecto presupuestario supone para el Gobierno una ocasión para emprender políticas que le den solidez y credibilidad. Y para que esto sea así, han de representar un cambio real respecto a las de los años anteriores y pasar, como defiende el PSOE, por combatir la desigualdad. No hacerlo supondría erosionar la bandera de regeneración sobre la que se sustenta Pedro Sánchez no sólo desde que llegó al Gobierno, sino desde que ganara la Secretaría General de su partido. 

Con todo, y dada su debilidad parlamentaria, ha implicado el replanteamiento de su estrategia de alianzas. En esta ocasión, el dilema no se ha planteado sobre cómo articular un acuerdo con Ciudadanos (supondría una confrontación directa con su gestión del proceso independentista en Cataluña). Tampoco le ha generado muchas dudas pactar con Podemoss: es más fácil y menos arriesgado, política y electoralmente, que buscar alianzas con el bloque nacionalista. 

Ahora bien, la decisión tampoco era tan sencilla: Podemos es su adversario político en el flanco de la izquierda, y su pacto puede desdibujar la frontera entre uno y otro partidos (como señalaba Vidal-Folch recientemente, el acuerdo presupuestario “supone el giro de Podemos a la socialdemocracia”). Pero es un riesgo asumible para lograr su objetivo de sacar adelante los Presupuestos. 

El verdadero dilema habrá sido plantear el acuerdo como un pacto de partidos o de la izquierda. Parece que, dada la polarización política y que el próximo gobierno elegido se verá obligado a pactar, la segunda opción ha sido considerada como la mejor para ambos. El aprendizaje político de los últimos años ha sido clave. La competencia electoral en la izquierda se mantendrá, dado que los resultados que obtengan uno u otro serán importantes de cara a negociar el próximo Gobierno, en caso de obtener la mayoría suficiente; pero la competencia entre bloques (economía social e inclusiva versus economía liberal y de mercado) se valora como la mejor opción (win to win) para ambas formaciones políticas.

Con todo, el apoyo de Podemos es necesario, pero no suficiente. Constituye un primer paso, pero necesitado del respaldo imprescindible de los partidos nacionalistas. Para conseguirlo, el peso social de los Presupuestos será importante, sobre todo para seducir al partido nacionalista de izquierdas (ERC). También lo será el valor que otorguen los nacionalistas al pacto de la izquierda y las posibilidades de que ello otorgue mayor legitimidad a la política más pragmática y realista del bloque independentista catalán; aunque está por ver si será suficiente para lograr derrumbar sus demandas inasumibles y, de momento, inamovibles.

  • ‘Policies’ I.- ¿Cómo fortalecer el Estado de Bienestar?

El reforzamiento de las políticas sociales se ve favorecido por el actual contexto de crecimiento económico de España y por una mayor sensibilidad internacional hacia políticas de igualdad (FMI, la OCDE y la propia Comisión Europea). Aun así, se trata de una tarea no exenta de dificultades dadas las limitaciones de gasto existentes para garantizar la estabilidad presupuestaria exigida por Bruselas y la necesidad de resolver problemas estructurales. No es de extrañar, pues, que uno de los mantras de la ministra de economía sea la necesidad de conjugar crecimiento e inclusión social con estabilidad presupuestaria. El Gobierno no se encuentra, pues, ante una situación idílica que le permita poner en marcha las políticas sociales que querría idealmente, sino que se enfrente ante el dilema de tener que elegir entre políticas. 

Se trata, ciertamente, de una tarea nada fácil, dificultada además ante la necesidad de negociar con un partido, Podemos, que necesita presentar avances socialmente importantes (con sus consecuentes demandas de aumento de gasto público) para poder justificar su acercamiento al PSOE, contra el que venía basando en buena medida su estrategia política de oposición. 

Además, la negociación del acuerdo debe establecer la orientación de la política social y qué peso otorgar a las medidas pre-distributivas, dirigidas a combatir ex ante las desigualdades procedentes del mercado laboral (que han agudizado la pobreza laboral en una coyuntura de devaluación salarial y fuerte peso de la temporalidad), y a las redistributivas, esto es, la reducción de las desigualdades ex post mediante políticas de inversión social.

  • ‘Policies’ II: Romper inercias

Pero no sólo se trata de elegir el modelo de políticas sociales, sino también los colectivos a los que irán orientadas, en un contexto en el que el contrato social entre generaciones está en entredicho. 

Los colectivos socialmente más perjudicados por la crisis han sido los jóvenes y los menores, cuyas tasas de pobreza han alcanzado cifras ciertamente elevadas, mientras que la de la población mayor ha descendido notablemente. El Gobierno no es ajeno a ello y puso entre sus prioridades la lucha contra la pobreza, creando por primera vez en España un Alto comisionado para la pobreza infantil. Es, en cambio, la población mayor la que presenta mayores niveles de movilización. 

La política social se enfrenta, pues, al reto de conjugar las demandas de la población de mayor edad con la respuesta a los nuevos riesgos sociales. Un dilema sobre cómo romper con las inercias heredadas, no sólo de políticas, sino de demanda social, como es la vigencia aún de un ideario que vincula vulnerabilidad social con la población mayor, y lograr poner el acento en las necesidades de la de menor edad. Además, se ha de hacer frente a las demandas provenientes en defensa de la igualdad de género, de fomento del medio ambiente o la necesidad de mejorar la educación y la sanidad.

El aumento del gasto social, por otro lado, debe ser financiado, labor nada sencilla teniendo en cuenta las reticencias sociales al incremento de los impuestos. No en vano, y como señalan algunos estudios, incluso cuando la crisis no había causado sus mayores estragos un 40% de españoles creía que “los beneficios y servicios sociales suponen un esfuerzo demasiado grande para la economía”, y el 46% consideraba que las prestaciones sociales representan “una carga demasiado pesada en impuestos y cotizaciones sociales para las empresas”. Tampoco son cuestiones exentas de polémica los impuestos a las empresas digitales (tasa Google) o a la banca.

En definitiva, podemos entrar a valorar si las medidas incluidas en dicho pacto son las más adecuadas para generar crecimiento y empleo y reducir la desigualdad social. ¿Es el aumento del SMI el mecanismo más adecuado? ¿Por qué se decidió sin contar con los interlocutores sociales cuando existía un acuerdo en el ámbito de la negociación colectiva? ¿No hubiera sido mejor un aumento del Iprem? ¿Por qué no se ha avanzado más en el Ingreso Mínimo Vital? ¿Por qué no ir más allá en materia laboral? ¿Por qué se ha omitido la ayuda al desarrollo?

Éstas y otras muchas cuestiones son pertinentes y necesarias. Con todo, no deben quitar valor a una propuesta que trata de avanzar en materia social en un contexto complejo. Las políticas planteadas, a falta de un análisis más riguroso, no parece que vayan a la raíz de los problemas, sino más bien a avanzar en aspectos concretos; lo que algunos teóricos denominan incrementalismo (y que, en este caso, bien podría denominarse reversionismo, pues van a revertir muchas de las medidas desarrolladas durante la crisis), al tiempo que se revisan las inercias de políticas que dieron sus frutos, pero que necesitan hacer frente a los nuevos retos sociales. 

Veremos si este acuerdo culmina finalmente en un nuevo Presupuesto. Hasta ahora, hay que poner en valor un cambio en las politics, pasando de la confrontación al acuerdo político; y en las policies, al colocar las políticas públicas en el centro del debate.

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