‘Lo urgente’ en violencia de género: a propósito del Real Decreto-ley

El 4 de agosto de 2018, el Boletín Oficial del Estado publicó el Real Decreto-ley 9/2018, de 3 de agosto, de medidas urgentes para el desarrollo del Pacto de Estado contra la violencia de género. Un Real Decreto-ley que no ha pasado desapercibido y que ha sido objeto de posturas encontradas sobre la forma y el fondo. En relación a las posturas discrepantes cabría citar –sin agotar todas las opiniones existentes– las reticencias manifestadas a apoyar la convalidación del decreto en el Congreso por parte de los grupos parlamentarios del PP y Ciudadanos. En la misma línea crítica cabría aludir al malestar de determinadas asociaciones de jueces y juezas que hablan de “decretazo” del actual Ejecutivo, llegando a cuestionar la “extraordinaria y urgente” necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución Española. A sensu contrario, el Real Decreto-ley cuenta con opiniones a favor, a saber: (1) Asociación Juezas y Jueces para la Democracia, (2) Asociación Mujeres Juezas de España, (3) Unión Progresista de Fiscales y (4) Forúm de Política Feminista, entre otras. El debate está servido, y a buen seguro se escenificará en el debate del Pleno del Congreso para su convalidación. Y es que las opiniones más críticas no han dudado en cuestionar, incluso, su constitucionalidad. Ahora bien, ¿en qué términos se plantea el debate actual? ¿Dónde radican las discrepancias? Pues bien, sin ánimo de agotar todas las posibilidades de análisis, las posturas enfrentadas podrían sintentizarse en los siguientes aspectos:

  • Desde el punto de vista formal, las dudas se han centrado en la oportunidad de la utilización de un real decreto-ley para legislar sobre la materia dado que –desde el sector más crítico– se cuestiona que se den los requisitos de “extraordinaria y urgente necesidad”.  
  • Desde el punto de vista sustantivo (o de fondo), los aspectos más cuestionados han sido: (1) La acreditación de la condición de víctima de violencia de género, para lo cual se ha modificado el artículo 23 de la Ley Orgánica 1/20014, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género (LOIVG, en adelante) y, (2) la intervención psicológica para menores expuestos a violencia de género, que ha requerido la modificación del art. 156 del Código Civil (CC, en adelante).

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Pero vayamos por partes para dilucidar los puntos conflictivos:

  • Con respecto la utilización del Real Decreto-ley como fórmula para legislar sobre la materia, habría que estar a lo que dice la Constitución (artículo 86) en relación a los límites formales y materiales para su utilización. En este aspecto, se prevé que el Gobierno pueda dictar disposiciones legislativas provisionales de forma rápida o, en palabras del propio texto constitucional, “en caso de extraordinaria y urgente necesidad”. En este punto, las opiniones discrepantes se han centrado en defender o cuestionar que aquí concurra lo que la doctrina llama presupuesto habilitante, esto es,  la extraordinaria y urgente necesidad. Fue el Tribunal Constitucional el que, hace mucho, vino a precisar que la apreciación de la concurrencia de tales circunstancias corresponde al Gobierno, gozando éste de un “razonable margen de discrecionalidad” aunque deba hacer explícitas tales circunstancias en el preámbulo del decreto-ley. En esta línea, ha sido (de nuevo) el máximo intérprete de la Constitución el que ha significado que su propio papel consiste en un “control externo, en el sentido que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad, que corresponde al Gobierno (…)” (sentencias 182/1997, de 28 de octubre y 61/2018, de 7 de junio, entre otras).
  • En lo que atañe a los límites materiales, el texto constitucional lo deja claro cuando excluye del decreto-ley materias que afecten (1) al ordenamiento de las institucionas básicas del Estado, (2) a los derechos, deberes y libertades de la ciudadanía regulados en el Título I, (3) al régimen de las comunidades autónomas y (4) al Derecho electoral general. En este punto, las dudas y opiniones discrepantes se han centrado en el contenido textual de las modificaciones introducidas en el artículo 23 de la LOIVG y en el 156º del CC.
  • Circunscribiendo el análisis al caso objeto de comentario –con respecto al art. 23 de la LOIVG–, el decreto-ley amplía los mecanismos para acreditar la situaciones de violencia de género a efectos de reconocimiento y/o solicitud de servicios o ayudas sociales. Dicha acreditación se podrá realizar a través no sólo de sentencia condenatoria, orden de protección o informe del Ministerio Fiscal –como hasta ahora–, sino también mediante informe de los servicios sociales, especializados o de acogida destinados a las víctimas. Las dudas con respecto a esta ampliación se han centrado, básicamente, en su afectación al derecho a la presunción de inocencia y a las garantías de defensa de los investigados (artículo 24 de la Constitución).
  • En relación al art. 156 del CC, las opiniones contrapuestas se han centrado en el contenido del párrafo final introducido –con una incidencia directa en las facultades de ejercicio de la patria potestad en casos de violencia de género–, en la medida en que se prevé la intervención psicológica de los menores en esta situación con el consentimiento de uno solo de los progenitores. Las dudas se han centrado cuestionar si es posible la modificación del Código Civil mediante decreto-ley, conceptualizando dicha norma como ley básica y nuclear del ordenamiento jurídico.

Lo expuesto –de forma sintética– permite centrar las cuestiones más relevantes sobre la materia, a saber:

  • Con respecto al presupuesto habilitante, sí cabe observar la ‘urgencia’ requerida, a tenor de los datos sobre víctimas mortales que no habían interpuesto denuncias previas. Sobre esta cuestión, consúltense los datos estadísticos del Ministerio, así como los de la Macroencuesta 2015 en relación con los motivos por los que las víctimas no denuncian. También resultan relevantes los informes del Consejo General del Poder Judicial y los datos estadísticos que hace públicos trimestralmente. Asimismo, téngase en cuenta que, mediante la modificación introducida en el artículo 27 de la LOIVG, se trata de activar medidas concretas del Pacto de Estado contra la Violencia de Género consensuadas por los grupos parlamentarios. En concreto, cabe aludir a las medidas número 70 y 73 del Documento Refundido (Congreso-Senado) de Medidas del Pacto de Estado que deviene del Informe del Congreso –medidas 62 y 65– y del Informe del Senado –medidas 233, 72 y 81. En materia de protección de menores, cabe significar que el decreto-ley trata de dar cumplimiento a la medida 209 del citado Documento Refundido en conexión con las medidas 148 (Informe Congreso), y 55 y 91 (Informe Senado).
  • A mayor abundamiento en relación con la urgencia, es de reseñar que se ha excedido el plazo recogido en el propio Pacto de Estado contra la Violencia de Género para acometer las reformas legislativas propuestas. Asimismo, téngase en cuenta la literalidad del artículo 5 del Convenio de Estambul –de obligado cumplimiento–, en relación con la obligación de los estados de llevar a cabo las modificaciones legislativas necesarias para prevenir, sancionar e investigar en esta materia.
  • Con respecto a los mecanismos para acreditar la situación de violencia de género (y las dudas sobre su afectación a la presunción de inocencia), repárese que su ampliación responde a que no todas las víctimas salen de esta situación a través de la denuncia en vía judicial. Los datos son concluyentes: la mayoría busca (o intenta buscar) vías alternativas. Es más, en muchas ocasiones la exigencia de denuncia las disuade. Por tanto, la modificación normativa parte de un abordaje integral que establezca esas vías  vías alternativas. Desde este enfoque, resulta complicado aseverar que la modificación del art. 23 de la LOIVG afecte al derecho a la presunción de inocencia, máxime porque está enfocado a garantizar el acceso a la red de asistencia social y apoyo psicológico a mujeres en situación de violencia de género.
  • Por último, con respecto a la protección de menores, las últimas modificaciones normativas de 2015, así como el propio Convenio de Estambul y el Estatuto de la Víctima del Delito. ponen en el centro a los menores. Téngase en cuenta cómo la patria potestad se articula normativamente como responsabilidad parental, debiendo ejercerse siempre en interés de los menores y de acuerdo con su personalidad; constituyendo una obligación garantizar, en todo caso, su integridad física y moral.

Llegados a este punto, y siendo consciente del abuso de los distintos gobiernos de la figura del real decreto-ley y las dudas y suspicacias que siempre generan (a mí también), lo cierto es que los datos sobre violencia de género y, en concreto, sobre víctimas mortales (30 mujeres asesinadas en lo que va de año y 954 entre 2003-2018) evidencian que lo urgente es la urgencia por acabar con una forma de violencia que socava los estándares mínimos de cualquier sociedad democrática avanzada.

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