Lecciones británicas: un modelo de contraterrorismo

El repaso de la política antiterrorista británica durante siglo XXI cobra en la actualidad una enorme trascendencia, debido a que tras los atentados de París del pasado 13 de noviembre la Administración de David Cameron ha lanzado una ofensiva política a nivel nacional para lograr el apoyo del Parlamento con el fin de revisar su planes de defensa y seguridad. El pasado reciente ha demostrado a Europa que frente a la amenaza de la tercera generación de yihadistas, talibanes, insurgentes o  frente a tantos otros cientos de manifestaciones del terrorismo no ha cambiado la necesidad de responder desde el marco del Estado de Derecho a cualquier fenómeno que atente contra su misma esencia.

La lucha contra el terrorismo tiene en Reino Unido, el país de mayor tradición democrática del mundo occidental, algo de fundacional. No en vano las actuales fronteras británicas se han consolidado a través de la lucha contra el terrorismo separatista norirlandés.  Por ello, la política antiterrorista ocupa un lugar estructural en la tradición constitucional británica,  y de ahí que la respuesta del ordenamiento jurídico a la amenaza del terrorismo transnacional mostrada al mundo tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 no se hizo esperar. No obstante, la primera legislación antiterrorista británica con carácter permanente se promulgó en julio del año 2000, ya que cualquier medida anterior de origen legislativo o administrativo se dictó bajo la vigencia de situaciones excepcionales  y, en consecuencia, su vigencia fue temporal. Con la Terrorism Act el Parlamento británico aceptó la necesidad de dotar a los poderes públicos de expresos instrumentos jurídicos basados principalmente en el derecho penal y procesal, trazando así una línea continuista con la política antiterrorista precedente. Esto significó que el modelo contraterrorista se alineó con el modelo español o francés, esto es, el denominado modelo de Derecho penal, que opta por considerar al terrorista como un delincuente común, al considerar que los actos terroristas constituyen de forma invariable violaciones del Derecho. Si bien admitiendo que el terrorismo es un tipo de delincuencia especial.

Pero hasta aquí las similitudes, puesto que tras los atentados de las Torres Gemelas, y a pesar de que Reino Unido, a diferencia de Estados Unidos, no emprendió una guerra contra el terrorismo al menos no en un sentido técnico, en diciembre de 2001 entró en vigor por el procedimiento legislativo de urgencia (una semana de debate parlamentario) la Anti-Terrorism, Crime and Security Act (ATCSA). Esta nueva ley antiterrorista, la segunda en menos de un año, rompió con la sistemática y tratamiento jurídico del fenómeno del terrorismo en Reino Unido. Se podría decir que a imagen y semejanza de la tan estudiada Ley patriótica estadounidense la británica es la “European Patriot Act“. La norma perseguía  una respuesta inmediata y polifacética a través de la aplicación de un conjunto de medidas de carácter transversal, que afectó a más de quince estatutos jurídicos distintos integrantes en su mayoría de las ramas del Derecho penal, procesal y del Derecho de extranjería e inmigración.

Según su contenido y finalidad la citada ley antiterrorista desarrolla un modelo de contraterrorismo que encaja en el que podríamos denominar paradigma de la prevención. Este paradigma de naturaleza constitucional engloba a aquellos modelos antiterroristas (entre ellos el estadounidense) que se distinguen por centrar todos sus esfuerzos en responder a la necesidad de prevenir futuros ataques terroristas, y dejan en un segundo plano la importancia de responder al delito una vez cometido. Se centra, por consiguiente, en la detección e intervención temprana, apoyado principalmente sobre dos pilares fundamentales. De una parte, el Estado reconoce nuevos medios de obtención de información contraterrorista (protagonismo de las Agencias de Inteligencia) y  adecúa los procedimientos de cualquier naturaleza jurídica para facilitar la utilización de la información obtenida. De otra parte, se mejoran las formas de neutralización del riesgo para la seguridad nacional a través de la reforma de las tradicionales formas de privación de libertad.

Este último elemento del paradigma de la prevención desarrollado en el Título IV de la Ley antiterrorista de 2001 (dedicado a las reformas que afectan al Derecho de extranjería e inmigración) fue sometido a un profundo y singular debate sobre su constitucionalidad en el que intervinieron los tres poderes del Estado. Sin embargo, la intervención del Poder Judicial como garante de los derechos y libertades sería clave. El proceso deliberativo constituyó una singularidad en Reino Unido porque sobre el trasfondo de la legislación antiterrorista se manifestó la lógica interna de la Human Rights Act, aprobada en 1998,   y que significa la incorporación al ordenamiento británico del modelo de protección de derechos imperante en Europa, esto es, el derivado del Convenio Europeo para la protección de los Derecho Humanos (CEDH) y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Pues, a diferencia del sistema español basado en el principio de jerarquía normativa donde el Tribunal Constitucional como garante extraordinario y excepcional de los derechos y libertades impone la voluntad de la Constitución,  en el sistema británico la efectividad del Convenio no se articula mediante la confrontación sino mediante una relación entre los poderes del Estado que se ha definido como deliberativa. En consecuencia, los tribunales no podrán anular una disposición normativa que contravenga el Convenio, en cambio la declararán incompatible con él, obligando al Legislativo a actuar. 

En aquella ocasión la materia litigiosa la conformaba precisamente el modelo de detención de terroristas adoptado en 2001, el denominado Immigration Law Model, que permite, amparado en el régimen jurídico diferenciado del extranjero, la detención (pendiente de deportación) de personas, que con independencia de su arraigo en el país, constituyan a juicio del Ejecutivo un riesgo para la seguridad nacional. No obstante, la cuestión nuclear la constituyó el hecho de que la privación de libertad (provisional) no se limitaba temporalmente e incluso, bajo determinadas circunstancias, podría llegar a ser indefinida, posibilidad que legitimaba expresamente la propia legislación antiterrorista. Estas medidas excepcionales requirieron con carácter previo a su aprobación la derogación de las obligaciones derivadas del Convenio en el ámbito de la lucha contra el terrorismo sobre la base del artículo 15, puesto que chocaban frontalmente con la reiterada jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos desarrollada a raíz del caso Chahal contra Reino Unido de 1996.

La Cámara de los Lores como parte del diálogo entre poderes examinó en el asunto A and others v. Secretary of State for the Home Department  (2004) la constitucionalidad de la suspensión de derechos decretada por el Parlamento. En una resolución sin precedentes la mayoría de los Law Lords consideró que las medidas antiterroristas eran desproporcionadas y discriminatorias a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo sobre el principio de proporcionalidad. Se estimó que la ley antiterrorista de 2001 conculcaba los derechos humanos y se exigió la inmediata intervención del legislador.

Al pronunciamiento anterior, le siguieron dos sentencias más de semejante juicio y fallo (de la Cámara de los Lores y del Tribunal de Estrasburgo respectivamente), y en cumplimiento de las mismas se promulgaron tres profundas reformas de la política antiterrorista británica. El análisis de la coparticipación entre instancias y poderes confirma sin lugar a dudas el cambio de discurso judicial en la lucha contra el terrorismo en Europa. Junto a la sentencia del caso Boumediene del Tribunal Supremo de Estados Unidos (que precipitó el cierre de Guantánamo), el caso A and others v. Secretary of State for the Home Department en su viaje de ida (de Londres a Estrasburgo) y vuelta (de Estrasburgo a Londres) acredita la reacción de los tribunales ante el fenómeno de la normalización y generalización del paradigma de la prevención a través del ejercicio de su función de contrapoder. Una reacción de los jueces distinta, parecida a la de épocas pasadas (durante la etapa del IRA), habría representado simplemente la abdicación del papel del poder judicial y el fin del Estado de Derecho.

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