Las reformas estructurales urgentes de Brasil

Ya tenemos la esperada segunda vuelta entre el candidato ultraderechista Jair Bolsonaro y el izquierdista Fernando Haddad. ¿Y ahora qué? ¿Qué ofrecen los dos candidatos en términos de política económica? Dado que sobre muchas de las cuestiones decisivas para el futuro de la economía brasileña, ambos se han pronunciado tímidamente o simplemente no lo han hecho todavía, en este artículo proponemos centrar nuestro foco en las reformas estructurales que Brasil necesita urgentemente si quiere superar la situación de semi-estancamiento económico en la que se encuentra y crecer sustancial y sostenidamente en años venideros.

Dos son los grandes ejes donde se debería actuar decididamente: (i) recuperar la sostenibilidad fiscal, y (ii) aumentar la productividad.

En relación al primer punto, la situación de las cuentas públicas brasileñas es dramática. Sin contabilizar las reservas internacionales en poder del banco central del país, lo cual reduciría significativamente este montante de deuda, la ratio deuda pública bruta/PIB se situó en agosto de 2017 en el 77,33% (según la metodología del Fondo Monetario Internacional (FMI), esa ratio andaría ya por el 85,92% en agosto de 2018). En el escenario pesimista -si no se realiza ninguna reforma estructural-, las proyecciones de la Institución Fiscal Independiente (IFI), dependiente del Senado Federal, prevén que esta variable llegue al 80,2% ya en 2019 y continúe aumentando hasta alcanzar 99,9% en 2026.

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Aunque al lector ya acostumbrado a los números europeos estas cifras de deuda pública les puedan parecer relativamente moderadas, hay que advertir que son extraordinariamente altas para un país emergente, donde el umbral de tolerancia respecto del endeudamiento público se sitúa en niveles más reducidos (por debajo del 50% del PIB). Esta trayectoria explosiva de la deuda gubernamental, si no es atajada a tiempo, condenará a Brasil, en el mejor de los casos, a una tasa de crecimiento potencial mediocre y al retorno de la inflación alta.

La forma de revertir esta dinámica perversa es transformar el actual déficit público primario (aquél que excluye el pago de los intereses de la deuda) de aproximadamente el 2% del PIB (que se transforma en un déficit público total del 7,4%, por la gran carga de intereses) en un superávit de cerca de un 4% del PIB, lo que constituye un ajuste fiscal muy ambicioso pero aún manejable. No obstante, si se continúa optando por la inacción en el campo fiscal, el déficit llegará a 3,6% del PIB en 2026, lo que hará que la deuda se dispare y se convierta en “impagable” (Boletín Macro del IBRE).

Dada la rigidez de gran parte del gasto público en Brasil (los gastos obligatorios, vinculados por mandato constitucional al aumento de la recaudación fiscal, representan cerca del 90% de los gastos del Estado brasileño, frente a países latinoamericanos como Perú o Ecuador, en los que este porcentaje es de aproximadamente el 50%), la única manera viable de eliminarel rojo fiscal a medio plazo sin recurrir a un aumento sustancial de los impuestos (es la economía con la mayor carga tributaria del mundo en desarrollo) es mediante una reforma del sistema de pensiones públicas. Actualmente, no existe edad mínima para la jubilación, siendo el único requisito para pasar a tal estado tener un número mínimo de años de cotización (fijado en 30 para las mujeres y 35 en el caso de los hombres), lo que implica que es posible jubilarse con apenas 50 años, dependiendo de la edad de entrada en el mercado de trabajo formal.

Igualmente, según la OCDE, la relación pensión media/salario medio es de las más altas del mundo (82,5%), muy por encima de los valores de esta ratio para otros países latinoamericanos como Chile (37,7%) o México (28,4%). Saltan a la vista inmediatamente las enormes tensiones de gasto que un sistema tan generoso acarrea en un entorno de creciente envejecimiento demográfico. Una simple comparación del porcentaje de gasto público en pensiones sobre el PIB de un país todavía joven como Brasil (alrededor del 13%) con el de un país sensiblemente más envejecido como España (por debajo del 12%) nos ilustra sobre el tamaño del problema que el país sudamericano tiene por delante (Ageing Report y Banco Mundial, 2015). No parece, pues, que existan muchas alternativas a una reforma que sitúe la edad de jubilación, tanto para funcionarios como para trabajadores del sector privado, de ambos sexos, en línea con la vigente en los países más desarrollados. Sin una reforma profunda, la regla fiscal aprobada por el todavía presidente Michel Temer (la Enmienda Constitucional n.º 95, vulgarmente conocida como teto dos gastos públicos o PEC do teto), que busca contener el crecimiento real del gasto gubernamental durante dos décadas, será incumplida en los próximos dos años.

Pero modificar sustancialmente el sistema de pensiones no será suficiente si el objetivo es revertir la dinámica explosiva de la deuda pública. Parece inevitable congelar por algunos años el crecimiento nominal de los salarios de los funcionarios –según el Banco Mundial, son un 67% más altos que los de los trabajadores del sector privado con la misma cualificación– y del Salario Mínimo Interprofesional (SMI) –al que muchos subsidios, programas sociales y pensiones públicas están vinculados–. A medio plazo, a través de la negociación con las fuerzas políticas representativas, el Gobierno debe intentar acabar con la obligatoriedad constitucional de gran parte del gasto público como forma de ganar flexibilidad en la gestión del Presupuesto, todo ello sin menoscabar la inversión, tan necesaria para mejorar las infraestructuras del país.

Cabe puntualizar que un proceso de consolidación fiscal del tamaño que se propone no tiene por qué ser fuertemente contractivo en términos de actividad económica, principalmente por dos motivos: (i) Brasil se presenta a menudo como uno de esos casos raros de países donde un ajuste fiscal bien diseñado podría tener efectos no ‘keynesianos’ en el corto plazo, debido a su alto riesgo fiscal, y (ii) hay un cierto consenso en la literatura macroeconómica acerca de los efectos de shocks fiscales en economías con un alto porcentaje de economía sumergida. Cuanto mayor sea la actividad no registrada sobre el total, menores serán los efectos negativos sobre las variables macroeconómicas (PIB, empleo, inversión, etcétera) que se derivan de contracciones fiscales por el lado del gasto. La explicación de este menor impacto negativo reside en la reasignación de recursos (capital y trabajo, principalmente) hacia el sector formal atraídos por su mayor productividad relativa que el recorte de gasto público propiciaría. Ajustes fiscales basados en aumentos de impuestos tendrían el resultado opuesto.  

El segundo gran objetivo del nuevo presidente debiera ser estimular el crecimiento de la productividad, variable que ha permanecido estancada en las últimas décadas. De hecho, de acuerdo con un trabajo reciente del FMI, si se excluye la acumulación de capital humano, la productividad total de los factores (PTF) es hoy sustancialmente menor que a principios de los años 80. Dado que el país está agotando rápidamente el bono demográfico, la única forma posible de crecer a largo plazo es aumentando la producción por hora trabajada. La literatura es clara sobre los efectos positivos de las reformas estructurales sobre la productividad agregada en todo tipo de países, desarrollados y emergentes. Medidas como aumentar la apertura comercial, fortalecer los derechos de propiedad, liberalizar el mercado de trabajo, o introducir más competencia en el sector financiero y en los mercados de bienes y servicios elevan la productividad a través de diferentes canales.

Es importante resaltar que un error que muchos gobiernos a menudo cometen es el de infravalorar la economía política de las reformas estructurales, lo cual les lleva a dilapidar todo su capital político en la implementación de una batería de medidas que a menudo resultan demasiado ambiciosas y que acaban no siendo aprobadas. Un reciente artículo de dos economistas del FMI evalúa qué reformas resultan más prioritarias para la economía brasileña y concluye que las orientadas a reducir la intervención del Estado en el sector financiero y a dotarlo de mayor competencia gozan de gran apoyo político y social y tendrían un fuerte impacto positivo en la PTF. Los autores también llegan a la conclusión de que mejorar el funcionamiento del sistema legal tendría un amplio respaldo en la sociedad y podría generar importantes ganancias de productividad.

Quienquiera que sea el próximo presidente de Brasil deberá encarar una situación económica complicada y concentrar su capital político en seleccionar y emprender unas pocas reformas estructurales decididas y profundas que pongan en orden las cuentas públicas y eleven el crecimiento potencial de la economía.

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