Las opciones del secesionismo catalán ante la Unión Europea

El argumentario de los secesionistas catalanes se ha construido sobre tres premisas explícitas relativas al papel de la Unión Europea (UE). Por una parte, se asume que colocada entre España y los secesionistas catalanes la UE trataría en pie de igualdad las demandas de los secesionistas con las posiciones del estado español; de ahí que las voces de varios actores políticos, incluyendo la alcaldesa de Barcelona, Ada Colau, el conseller de asuntos exteriores, Raúl Romeva e incluso el Grupo Verde del Parlamento Europeo coincidieron, en fechas previas al 1-O, en su petición de mediación a la Comisión Europea. Y después de los lamentables sucesos del 1-O, el Govern ha pedido formalmente la mediación europea. Por otra parte, se asume que una hipotética Cataluña independiente tendría opciones de adherirse a la UE incluso en el caso de una secesión unilateral (vid los argumentos aquí) o que, finalmente, podría mantener su pertenencia sin solución de continuidad en el caso de una secesión pactada con el estado español.

Ninguna de las premisas se sostiene con una interpretación mínimamente rigurosa del Tratado de la Unión Europea. En primer lugar, la Comisión en particular y la UE en general están obligadas a respetar la integridad territorial de sus estados y el ejercicio de las funciones esenciales de los mismos, incluyendo el orden público y el mantenimiento de la seguridad. De ello se deriva que la actuación de la Comisión sin el consentimiento expreso de las autoridades españolas vulneraría los tratados. Los secesionistas esgrimen en contra que esas mismas autoridades podrían estar violando los valores del artículo 2, específicamente, conculcando derechos de asociación y libertad de expresión, y apelan al respeto del valor de la democracia contenido en el mismo lugar para justificar la intervención de la UE. Como este último argumento fundamenta la propuesta sobre la compatibilidad de la secesión unilateral con la adhesión a la UE, me referiré a él a continuación.

La validez y legitimidad de la secesión unilateral en el cuadro de la UE la construyen sus defensores apelando al principio democrático: dado que la UE reconoce este valor, deducen un deber de reconocer, por lo tanto, una decisión democrática (mayoritaria) de una población. Sin embargo, ninguno de los proponentes de esta tesis ha explicado de dónde proviene la obligación para una entidad política de reconocer los efectos que sobre ella tienen decisiones tomadas por un grupo si esas no han sido establecidas de antemano. Ténganse en mente la suerte que corrió la decisión, tomada en referéndum por los ciudadanos griegos de no aceptar los términos de su rescate (y compárese con el referéndum del Brexit, amparado por una disposición explícita en los tratados).

El contrargumento más habitual a la invocación del principio democrático apela al principio de legalidad (inserto en la noción más amplia de estado de Derecho). De nuevo, autores próximos a las tesis secesionistas (vid nota 1) sostienen que, en caso de oposición entre ambos valores (sic), la UE tendría que arbitrar una solución. Esto contradice la naturaleza de la propia Unión que descansa en una comprensión integral de sus valores, esto es, no se conciben separadamente y, mucho menos, en oposición. La Comisión Europea se ha encarado, desde 2012, con los gobiernos húngaro y polaco (desde 2015) quienes han acometido proyectos de reforma política “iliberales” (Orban dixit) apelando, precisamente, a su mayoría electoral (democracia) y, para ello, la Comisión ha invocado, precisamente, el respeto del “estado de derecho”: la existencia de una mayoría electoral no permite conculcar principios esenciales del ordenamiento comunitario, como el respeto por el estado de derecho. Suponiendo (como ejercicio intelectual) que la Comisión se prestase al ejercicio de arbitrar entre principios, la pretendida secesión unilateral tendría que satisfacer el test de legalidad y las leyes del parlamento catalán fundantes de ese proceso (como la ley de referéndum y la ley de transitoriedad) tendrían que encarar el test de compatibilidad con los estándares europeos. Sobre la primera, la Comisión de Venecia ya ha manifestado (informalmente, dado que ninguna autoridad española lo ha solicitado) la necesidad de cumplir con la Constitución y la legalidad. Que un órgano independiente certifique como compatible con el principio de legalidad una ley que viola no sólo la Constitución sino el propio Estatuto de Autonomía catalán, que ha sido adoptado mediante un procedimiento de dudosa validez en cualquier otro entorno y burlando las recomendaciones del propio Consejo de Garantías Estatutarias, es más que dudoso; eso sí, este es un test que los secesionistas deberían estar dispuestos a pasar.

Un argumento adicional sobre la inviabilidad de la secesión unilateral remite al principio de cooperación leal entre los estados que el tratado exige: llevado a su extremo interpretativo, se podría concebir que el reconocimiento hipotético, por parte de los miembros de la Unión, de un estado surgido de una secesión unilateral choca con el Tratado de la UE, y el estado original podría activamente reclamar el respeto a tal principio.

Finalmente, la tercera premisa hace referencia a la posibilidad de una adhesión sin solución de continuidad en el caso de una secesión pactada con el estado original. Este argumento fue discutido extensamente en el caso escocés apelando, por una parte, al principio democrático (esto es, la obligación de la UE de reconocer una decisión democrática) y, por otra, a la no privación de derechos para las personas. Sobre el primer punto, aplica lo dicho más arriba: por muy democrática que sea, un grupo de ciudadanos no tiene justificación para imponer a terceros las consecuencias de su decisión (mayoritaria) si esta obligación no se ha formalizado previamente. La posible privación de derechos tiene algo más de enjundia. Desde luego, es una consecuencia de la decisión tomada para aquellos que la toman, así que pretender ignorar las consecuencias de la misma aboca a un modelo de democracia Peter Pan, sin responsabilidades. Admítase, sin embargo, que privar de derechos no es el mejor estándar de comportamiento (incluso cuando es consecuencia de los actos de los portadores de esos derechos). Se podría pensar que la UE podría arbitrar soluciones transitorias para mantener los derechos de esas personas, pero en ningún caso eso puede equivaler a reconocer derechos de estatalidad ni al mantenimiento total del acquis de pertenencia a la UE. Adquirir soberanía tiene el lado poco simpático de tenerse que ganar un puesto en el club de estados.

(1) A. González Bondía, ‘La Unión Europea ante el reto del derecho a decidir’, in E. Segarra, (ed.), ‘¿Existe el derecho a decidir? Preguntas y respuestas sobre el proceso abierto en Cataluña’, (Tibidabo Edicions 2014), p. 123; J. Ridao Martín, ‘La Unió Europea i els nous Estats sorgits per secessió dels seus membres. Una hipòtesi per Catalunya’, Revista Jurídica de Catalunya 2014, vol. 113, p. 331; J. Ridao Martín  and A. González  Bondía, ‘La Unión Europea ante la eventual creación de nuevos Estados surgidos de la secesión de Estados miembros’, Revista de Derecho de la Unión Europea núm. 27-28 (2014) p. 363

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1 Comentario

  1. Peter
    Peter 10-19-2017

    Muy interesante artículo. Desde el punto de vista legal no tengo suficiente base para analizarlo. Yo me había quedado mucho antes, en la línea expresada por el presidente de la comisión indicando que cualquier separación de una parte de un Estado, supone la salida del nuevo estado, incluso en el caso de que se diera por mutuo acuerdo de las partes.

    En cualquier caso, visto desde el punto de vista geopolítico, cualquier escisión (y particularmente no consensuada) supondría a la práctica renuncia a volver a unirse al club. Para entrar en la UE todos y cada uno de los miembros tiene que votar a favor, y en ningún caso eso ocurrirá si es percibido por otros estados como algo que ellos pueden sufrir en sus carnes. Creo que las intervenciones en el parlamento Europeo no dejan lugar a dudas de este escenario. Y es más, la probable marginación política y económica del nuevo estado podría ser muy esperable en el contexto actual de la UE y los euroescepticos.

    Yo lo

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