Las buenas políticas públicas no se diseñan desde el sillón

En la década de los años 20 del siglo pasado, entre los antropólogos de la época como Bronisław K. Malinowski o Margaret Mead se popularizó el trabajo de campo como método de obtención de datos cualitativos. Estos investigadores comprendieron que para entender las consecuencias del sistema matrilineal en las sociedades indígenas de las Islas Trobriand, en Papúa Nueva Guinea, tenían que ir a estudiarlo en persona. 

Hasta entonces, los antropólogos de finales del siglo XIX usaban el método comparativo desde la tranquilidad de sus bibliotecas universitarias, analizando la información que les llegaba de aquellos lugares lejanos y exóticos a partir de los datos recogidos por misioneros o militares. A éstos se les llamó despectivamente “antropólogos de sillón”.

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Hoy, la esencia de este mismo debate se puede aplicar a algunas áreas de las Ciencias Sociales, en particular, al diseño de políticas públicas. Esther Duflo, profesora del Departamento de Economía del MIT y Premio Princesa de Asturias de Ciencias Sociales 2015, planteó una idea similar en una conferencia en París a principios de 2018. Ya se había referido a ella en su último ensayo: “El economista como fontanero”.

Según Duflo, los economistas están teniendo cada vez más oportunidades de colaborar en el diseño de políticas de los gobiernos de todo el mundo. Sin embargo, no todos recuerdan que sus propuestas de política pública no deben quedarse en la aplicación de recetas que funcionaron en otros contextos o que parecen perfectas sobre el papel. Deben tratar de anticipar qué puede pasar cuando se aplican en la realidad, es decir, cuando las regulaciones o los servicios son utilizados por los ciudadanos. Como ya advertían Pressman y Wildavsky en su célebre ensayo de 1973, los detalles de implementación importan. Muchas veces son los que aseguran el éxito de un programa público o lo acaban conduciendo al fracaso.

Con un ejemplo se verá más claro. Ya en su libro Poor Economics, Duflo expone las razones por las que mejorar el acceso a agua limpia y potable es una de las mejores inversiones que un Estado en desarrollo puede hacer para reducir los índices de pobreza, ya que tiene un enorme impacto en la salud de sus ciudadanos. Siguiendo estas directrices, y con el apoyo de una conocida multinacional francesa, el Gobierno local de la ciudad de Tánger (Marruecos) invirtió en una red de abastecimiento para proveer acceso de agua corriente a un precio asequible para los hogares que así lo desearan. Incluso se hizo una campaña de información y se ofreció financiación sin intereses para las familias que tuvieran dificultades para pagarlo. Sin embargo, tras meses de campaña apenas ninguna familia se había suscrito al programa. ¿Cómo es posible que, teniendo tanta evidencia sobre sus efectos positivos, nadie quisiera tener agua corriente en su casa? ¿Hizo el Estado una mala inversión, aunque fuera con una política bienintencionada?

Con el apoyo de otros investigadores (Devoto et al., 2012), se experimentó con otra campaña para aumentar el número de familias beneficiarias, esta vez centrada en facilitar el acceso al servicio. Originariamente, las familias tenían que hacer un largo proceso burocrático en las oficinas de la Administración local para suscribirse. La campaña consistió en visitas a un grupo aleatorio de familias que tuvieron la posibilidad de apuntarse al programa en ese momento y sin hacer todo el papeleo. Este grupo se comparó con un grupo de control formado por familias a las que no se les ofreció esta posibilidad. ¿Cuál fue el resultado? El número de hogares que se suscribieron al programa aumentó de forma exponencial entre aquellas familias a las que se les había ahorrado realizar los trámites burocráticos.  

Los que pusieron en duda la utilidad del programa se equivocaron. Simplemente no se había logrado superar todas las barreras cognitivas para que una familia considerara que valía la pena dedicar el tiempo y el dinero a recibir agua corriente. En este caso, los detalles de cómo aplicar el programa afectaron de forma evidente en el resultado. Y por supuesto, el grupo de funcionarios, responsables políticos locales y empresarios franceses trabajando desde su oficina no supieron prever que se encontrarían con un problema de esta naturaleza.

Lo cierto es que muchos de los programas sociales se diseñan bajo la premisa de que la gente va a comportarse de manera puramente racional y con el objetivo de maximizar su utilidad o beneficio, como señala la teoría económica imperante. Sin embargo, la conducta humana es más compleja y hay una enorme cantidad de evidencia que contradice esa suposición. Gracias a la ciencia del comportamiento, aprendemos más sobre las razones que motivan nuestras decisiones. Así pueden ofrecerse soluciones adaptadas a las diferentes motivaciones y limitaciones cognitivas que todos tenemos, superando modelos excesivamente simplistas.

Otro ejemplo interesante es un caso de estudio en 2010 de la propia Duflo sobre la falta de uso de fertilizantes por parte de agricultores en Kenia. Una vez se probaron y desecharon las razones que ofrecería la teoría económica tradicional sobre por qué los agricultores no usaban fertilizantes -no tienen acceso al producto, es demasiado caro o los agricultores no conocen sus beneficios- la economía del comportamiento ofrece otro diagnóstico y otras soluciones más innovadoras. Si en realidad es un simple problema de procrastinación, es decir, que los agricultores no están dispuestos a ir hasta el mercado a comprarlo por muy beneficioso que sea para ellos, quizás ofrecer la entrega a domicilio solucionaría el problema. Duflo experimentó con esta propuesta y resultó en un aumento del uso del fertilizante de un 70%. Una solución fácil, barata y muy eficaz.

Como ocurrió en estos casos, Duflo argumenta que a veces concluimos erróneamente que una política no funciona, cuando en realidad tiene un problema de ‘fontanería’, relacionado con la aplicación del programa. Pero para entender y considerar la problemática necesitamos ensuciarnos las manos con los detalles, y no todos los científicos sociales han estado dispuestos a hacerlo por considerarlo tedioso o incluso irrelevante. 

Aunque los problemas de implementación de políticas y la necesidad de anticiparlos ya fueron descritos hace décadas por otros científicos sociales, una de las valiosas sugerencias de Duflo es que sólo por medio de la experimentación podemos conocer qué detalles funcionan en cada contexto. Ella es una conocida defensora del uso de experimentos aleatorios y otras metodologías cuasi-experimentales para la evaluación de políticas públicas en países en desarrollo. Es decir, seleccionar aleatoriamente dos grupos de personas y asignar el programa a uno de ellos para medir su evolución. Al ser elegidos al azar entre la población objetivo, los dos grupos son estadísticamente similares en todo salvo en su participación en el programa. Por tanto, cualquier diferencia entre ellos será causa directa del impacto de esta política.

En 2003 Duflo fundó, junto con otros investigadores del MIT, el centro de investigación y acción contra la pobreza J-PAL. Es una organización pionera en el uso de evaluaciones experimentales y que ha implementado a gran escala programas que han demostrado previamente su eficiencia, beneficiando a más de 300 millones de personas en todo el mundo. Las evaluaciones experimentales, conocidas generalmente como ensayos controlados aleatorios (o Randomized Control Trials, RCTs), han aumentado exponencialmente en los últimos años (ver gráfico) y han revolucionado los estudios de la economía del desarrollo y la lucha contra la pobreza. 

Fuente: Banerjee, Duflo & Kremer, 2016.

Ya disponemos de estudios empíricos que no se centran exclusivamente en preguntar si un programa funciona o no, sino cómo se debe implementar para asegurar que funcione. Se empieza a hablar de ensayos aleatorios ágiles (o Nimble RCTs) para medir de manera rápida y menos costosa las diferentes formas de implementar un programa y poder elegir la que produzca los mejores resultados. Como en Tánger y Kenia, una pequeña modificación en la forma de aplicar el programa puede cambiar enteramente sus efectos. 

Por supuesto, los RCTs no están exentos de problemas de validez y tienen que elaborarse bajo unos estándares éticos muy exigentes; de la misma forma que ejecutar un análisis de datos sin un marco teórico adecuado puede ser muy engañoso. Sin embargo, permiten probar a pequeña escala una gran variedad de medidas y generan evidencia empírica para una toma de decisiones fundamentada y rigurosa. Esta herramienta, unida al enfoque de la psicología del análisis político, ofrece una enorme cantidad de posibilidades.

En general, Duflo habla para los economistas, pero la lección de fortalecer el rol del análisis empírico y la experimentación debería ser aplicada a otras ramas de las Ciencias Sociales. Como les ocurrió a los antropólogos hace un siglo, ya es hora de que los economistas o los politólogos apoltronados en el sillón, ésos que no permiten que la realidad les arruine una buena teoría, se levanten y empiecen a familiarizarse con el trabajo de campo. Esther Duflo es el ejemplo viviente de los beneficios que trae salir de la esfera académica y tener un impacto en el mundo real.

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