La utilidad de la prohibición legal de amnistías fiscales

Hace unos días se han publicado, en este mismo medio, unas muy atinadas reflexiones de un amigo y colega universitario acerca de la cuestión, tan candente, de las amnistías fiscales. Coincido con dicho trabajo en su conclusión última, que no es otra que afirmar que el mejor antídoto contra futuras amnistías es la creación de una conciencia fiscal colectiva, alimentada por un sistema tributario justo y una Administración tributaria más orientada al servicio al contribuyente.

No obstante, discrepo en lo relativo a la vacuidad o inutilidad de prohibir las amnistías fiscales mediante ley. Nadie duda, y así se ha resaltado en múltiples columnas de opinión durante los últimos días, que toda ley puede ser derogada o exceptuada por norma posterior del mismo rango. De ahí se obtiene la conclusión de que la única prohibición eficaz sería la plasmada en la propia Constitución, siendo lo demás un mero brindis al sol.

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A mi juicio, sin embargo, las afirmaciones anteriores no son del todo correctas, por varias razones. En primer lugar, creo que hay que tener en cuenta las consideraciones realizadas por la sentencia de 8 de junio de 2017, que declaró la inconstitucionalidad de la última amnistía fiscal, promovida por el anterior Gobierno. Es cierto que dicha declaración vino motivada por la utilización del vehículo normativo del decreto-ley, no por razones sustantivas. Sin embargo, el tribunal, tras constatar que dicha amnistía supuso una condonación parcial de la cuota tributaria y una total de las responsabilidades derivadas de los posibles incumplimientos, señala lo siguiente (Fundamento Jurídico 5º):

“En suma, la adopción de medidas que, en lugar de servir a la lucha contra el fraude fiscal, se aprovechan del mismo so pretexto de la obtención de unos ingresos que se consideran imprescindibles ante un escenario de grave crisis económica, supone la abdicación del Estado ante su obligación de hacer efectivo el deber de todos de concurrir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE). Viene así a legitimar como una opción válida la conducta de quienes, de forma insolidaria, incumplieron su deber de tributar de acuerdo con su capacidad económica, colocándolos finalmente en una situación más favorable que la de aquellos que cumplieron voluntariamente y en plazo su obligación de contribuir. El objetivo de conseguir una recaudación que se considera imprescindible no puede ser, por sí solo, causa suficiente que legitime la quiebra del objetivo de justicia al que debe tender, en todo caso, el sistema tributario, en general, y las concretas medidas que lo integran, en particular”.

Las afirmaciones anteriores deben tomarse como lo que son, un obiter dicta, sin efectos decisorios. Ahora bien, es de reconocer que se trata de un pronunciamiento muy claro, en el sentido de que, a juicio del tribunal, una amnistía como la aprobada vulnera el artículo 31 de la Constitución, infracción que no puede justificarse en una situación de grave crisis económica.

Partiendo de este escenario, puede ser útil que el legislador intente formular una prohibición de amnistías, en la medida en que éstas, según palabras del tribunal, implican una abdicación del Estado en su obligación de hacer efectivo el deber constitucional de contribuir. Esto es, la prohibición no deriva de la ley, sino del propio artículo 31 de la Constitución, pero la ley puede realizar un esfuerzo para perfilar en qué casos entiende infringido aquel precepto. Así ocurre en otros supuestos en materia tributaria, como es el límite del 60% de la suma de las cuotas por los impuestos sobre la Renta y el Patrimonio, que marca la frontera con la prohibición de confiscatoriedad.

Una prohibición de esta naturaleza debería integrarse, en segundo lugar, en la Ley General Tributaria, que es el cuerpo normativo que regula, de manera estable y permanente, todos los elementos materiales y procedimentales de la relación jurídico-tributaria. Se trata de una mera ley ordinaria, pero la experiencia nos dice que no suele ser objeto de excepciones ni derogaciones, dado su carácter configurador del sistema.

En estas condiciones, creo que la prohibición sería efectiva, en una doble vertiente. De un lado, ya que el Gobierno debería asumir un alto coste político al derogar parte del régimen tributario general para promover una iniciativa que el legislador ha considerado contraria a la Constitución. De otro lado, porque esa advertencia general del legislador tributario puede hacer más complicado apreciar, ante una posterior declaración de inconstitucionalidad, una quiebra del principio de seguridad jurídica o confianza legítima de los contribuyentes que se acojan a la medida. Esto es, acogerse a una amnistía aprobada previa derogación de la norma general y estable que las prohíbe puede contemplarse como arriesgado, ya que una posterior declaración de inconstitucionalidad podría traducirse en una tributación efectiva de las rentas sometidas a la amnistía.  Dicho riesgo puede provocar, claro está, el fracaso de la medida, aun siendo aprobada por el Parlamento.

En tercer lugar, creo que también es útil definir qué se entiende por amnistía fiscal inaceptable en términos constitucionales. A mi juicio, debe incluirse cualquier medida que, en los principales impuestos de nuestro sistema -en particular, en los que gravan la renta-, impliquen una condonación total o parcial de obligaciones tributarias no declaradas y ocultas en el momento de aprobarse la amnistía.

De esta forma, se estarían permitiendo los incentivos a la regularización voluntaria que implican la declaración y pago íntegro de la cuota, aun con alguna excepción o atenuación en sus consecuencias accesorias. Dichas medidas ya existen en nuestro actual sistema y, si acaso, debería aprovecharse la modificación normativa para hacerlas más efectivas. El cumplimiento voluntario, aun extemporáneo, es un objetivo sin duda deseable.

Al tiempo, la definición que proponemos tampoco impide que se produzcan acuerdos respecto de deudas conocidas y litigiosas, mediante la conciliación, figura poco utilizada pero reconocida en el artículo 77 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). En estas situaciones, no se trata de transigir o perdonar una obligación tributaria, sino de supuestos donde no existe prueba clara de los hechos o el Derecho es de compleja interpretación. Terminar con la litigiosidad en nuestro ámbito debería ser un objetivo prioritario.

Finalmente, terminamos del mismo modo en que comenzamos estas líneas. El aspecto más relevante de esta cuestión, de cara al futuro, es la creación de una conciencia fiscal colectiva. Conciencia que se socava mediante la aprobación de amnistías, pero que puede verse reforzada mediante su prohibición legal, por mucho que sus efectos jurídicos sean más indirectos que directos.

Autoría

1 Comentario

  1. Luis
    Luis 07-28-2018

    “(…) toda ley puede ser derogada o exceptuada por norma posterior del mismo rango. De ahí se obtiene la conclusión de que la única prohibición eficaz sería la plasmada en la propia Constitución, siendo lo demás un mero brindis al sol.”

    Ese argumento me parece un poco endeble. La mayoría de las prohibiciones legales impactan de forma inmediata en la sociedad. A partir de momento en que se aprueba una prohibición legal los ciudadanos deben dejar de hacer lo prohibido, y quienes no hacen caso de la prohibición sufren las correspondientes consecuencias legales. La Administración se encarga de que así sea.

    Sin embargo la prohibición legal de una amnistía fiscal no se traduce en ningún impacto inmediato. Al no afectar a los ciudadanos, sino al propio legislador, su entrada en vigor no cambia absolutamente nada, y el hecho de que el propio legislador pueda deshacer la prohibición para aprobar otra amnistía, convierte a esta medida en un brindis al sol desde el punto de vista de procedimiento legal.

    En lo que sí estoy de acuerdo es en el valor político de la prohibición, efectivamente deshacer la prohibición de las amnistías tiene un coste político nada desdeñable.

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