La transformación necesaria de la Administración pública

“La parte más sencilla del desarrollo está ya terminada”. Así se titulaba una charla reciente de Michael Woolcock, profesor de Harvard y funcionario del Banco Mundial desde hace dos décadas. Para Woolcock, ya no se trata de construir escuelas, diseñar leyes o planes, instalar infraestructuras y tecnología; ni de establecer una burocracia. La nueva fase del desarrollo –la más difícil– implica mejorar la educación, implementar eficazmente los programas o mejorar la productividad gracias a la tecnología. Y para eso se necesitan instituciones capaces de buscar soluciones a problemas complejos.

Esta necesidad no es monopolio de los países en desarrollo. Si nuestra época se caracteriza por la rapidez, profundidad y grado exponencial de las transformaciones, es aún mayor la urgencia para que todos los gobiernos se adapten a este contexto, tanto en su actividad regulatoria como en su rol de prestador de servicios. El Foro Económico Mundial intentaba predecir las habilidades más importantes que el capital humano necesita desarrollar ante la cuarta revolución industrial: pensamiento crítico, solucionar problemas complejos, creatividad, coordinación e inteligencia emocional, entre otras.

Al igual que en el sector privado, la habilidad de la Administración pública para adaptarse dependerá de su capital humano, de las personas que forman parte de las instituciones y de la propia Administración. El porcentaje del Presupuesto público que se gasta en salarios en España es del 41%, y es aún mayor en algunas funciones clave como el orden público y la seguridad (81%), la salud (44%) o la educación (67%). Queda claro entonces que un análisis centrado en los recursos humanos de la Administración es fundamental para arrojar luz al debate sobre la caja negra de las políticas públicas.

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¿Tiene el sector público el capital humano que necesita? Creemos que no. Pero no porque las personas que trabajan en él no tengan las habilidades necesarias. No se trata de sustituir al capital humano actual por otro, sino de cambiar una Administración que, como dice Manuel Arenilla, está anclada en un marco teórico elaborado en los años 60 y en la que no se han producido grandes cambios en la carrera administrativa, selección o formación. Conviene reiterar que lo que proponemos no es una enmienda a la totalidad. Muchas partes de nuestra Administración funcionan y, como muestra, el ejemplo de la función pública encargada de investigar, instruir y juzgar el caso Gürtel. Lo que planteamos es un cambio de modelo que facilite precisamente la labor a esos funcionarios que se dejan la piel por lo público.

La Administración pública de la mayoría de los países, y desde luego la española, tiene su fundamento en la burocracia, ese modelo de organización gubernamental cuyo principal teórico fue Max Weber. A diferencia de otros tipos gubernamentales cuya legitimidad y funcionamiento se basan en la tradición o el carisma, la burocracia es una forma de gobierno caracterizada por el establecimiento de leyes y reglas que definen su funcionamiento y la actuación de su personal a través de procedimientos estandarizados, especialización funcional e impersonalidad. El propio Weber ya se dio cuenta de que las ventajas en términos de eficiencia y predictibilidad del modelo racional-legal de la burocracia implican también una menor libertad y creatividad individual de los funcionarios. Los intentos por superar ésas y otras limitaciones dieron lugar a la Nueva Gestión Pública, la idea de gobernanza y el enfoque todo gobierno (whole of government), y actualmente a iniciativas para transformar la Administración en más ágil y experimentadora. Esta última oleada suele llegar de la mano de palabras en inglés como agile, lean, problem-driven iterative adaptation, etc. Algunas claras, otras rebuscadas, todas ellas meras modas si no se tocan pilares estructurales en los recursos humanos de la Administración pública.

En primer lugar, comenzaríamos por el reclutamiento. Se lleva tiempo discutiendo si las oposiciones tradicionales son la mejor manera de reclutar al personal de la Administración. Se cuestiona si el método es el más efectivo científicamente, si favorece el pensamiento crítico, si realmente evalúa las habilidades necesarias más allá de la capacidad de memorizar, o si la dedicación intensiva al estudio en los primeros años de la carrera profesional permite adquirir la diversidad necesaria de experiencias profesionales y, además, penaliza a aquellos con menos recursos. Las perspectivas de seguridad y un trabajo para solucionarse la vida probablemente tampoco atraigan a los candidatos más emprendedores o con mayor apetito para asumir riesgos y gestionar la incertidumbre. Ante estas posibles limitaciones, existen propuestas para otro tipo de pruebas basadas en competencias en otros países que, manteniendo las características que se necesitan en este tipo de pruebas, podrían mejorar la selección. Una reforma de gran calado supondría, probablemente, un choque frontal con la inercia de lo establecido, pero sólo experimentando –quizá en un sector o un lugar– podremos aprender y mejorar nuestro sistema.

En segundo lugar, la reducida perspectiva de carrera limita los incentivos y, potencialmente, la productividad. Hay pocos escalones en la función pública y los ascensos generalmente se dan por antigüedad –o por motivos políticos cuando implican un cargo de libre designación–, lo que hace que experimentar, innovar y buscar soluciones no siempre sean las prioridades de los servidores públicos. Desde la Administración tampoco se promueve lo suficiente la formación continua y el aprendizaje de nuevas herramientas. Aunque sí hay esfuerzos e iniciativas concretas, no es raro que queden vacantes las becas internas para estudiar en universidades de prestigio. No porque no generen entusiasmo, sino porque el posible esfuerzo que también conlleva no resultará en ninguna promoción o, en el peor de los casos, se corre el riesgo de perder el puesto o recibir el estigma de haberse tomado unas vacaciones mientras el resto trabajaba.

En tercer lugar, potenciar la capacidad de innovación y creatividad también requiere fomentar espacios libres de riesgo. En muchas ocasiones, el personal de la Administración podría solucionar problemas o mejorar los servicios que emplean, pero hacerlo puede generarle conflictos o más trabajo. La cooperación técnica que España realiza con funcionarios públicos de más de 100 países seguro que pudiera ilustrar diferentes ejemplos. Generar espacios donde se empodere a los funcionarios, se les dé licencia para fallar y se les premie por nuevas ideas que mejoren la vida de los ciudadanos –y no por seguir haciendo las cosas como siempre se han hecho– es fundamental para potenciar la motivación necesaria en los servidores públicos.

En cuarto lugar, pasar de una cultura de desconfianza y miedo al error a una de confianza y empoderamiento implica repensar otros elementos clave de la Administración pública. Por ejemplo, más que exigir un cumplimiento a rajatabla de estrictas reglas en todo lo que tiene que ver con la actuación diaria y la ejecución del gasto por parte de los funcionarios, se les debiera dar más libertad de acción para conseguir los objetivos de política pública. Algunos dirán que esto abre la puerta a la corrupción y el clientelismo, pero en vez de reforzar mecanismos de control ex ante –que, por cierto, no nos han librado de la corrupción política– se deberían explorar mecanismos de revisión de conflictos de interés ex post combinados con una mayor libertad, o tecnologías como blockchain que ayuden al funcionario en el tedioso trabajo de las justificaciones. Esto también implicaría repensar el polarizado –y a veces mal enfocado– debate de las puertas giratorias en los altos cargos, que frena una mayor atracción a la Administración pública de personal de la academia o del sector privado, introduciendo nuevas dinámicas innovadoras de gestión y conocimiento, y abriendo las ventanas para dar aire fresco a una casa a veces demasiado enclaustrada.

Cambiar éstos y otros elementos estructurales en el sector público será peligroso como un iceberg para los aventureros que se atrevan a intentarlo. La regulación y la normativa aparecen de manera visible en la punta, pero debajo están las normas sociales, las relaciones políticas y un entramado de factores culturales que pueden hundir el barco si quien lo intente no lo hace con inteligencia y cuidado.

Más nos vale encontrar capitanas y capitanes con ganas de zarpar e intentarlo porque, en este caso, quedarse en tierra no es una opción…

 

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