La sostenibilidad y equidad de las pensiones, en peligro sin reformas

Las pensiones son un tema recurrente desde hace bastante tiempo en los medios de comunicación y en los debates en la opinión pública. 

El sistema público ha sido ajeno a la profunda crisis sufrida por la sociedad española a consecuencia del estallido de la burbuja inmobiliaria y financiera a la que asistimos impávidos entre 2000 y 2008, a pesar de las advertencias que la racionalidad nos enviaba de forma continua. La severa pérdida de empleo y, por tanto, de afiliación (3,5 millones en el periodo 2007-2013) castigó duramente la caja de la Seguridad Social (-10,000 millones de euros de ingresos), mientras que el gasto en pensiones continuaba su senda de crecimiento (+28.000 millones de euros) como consecuencia del incremento en el número (+9,8%) y en la cuantía media (+19,8%) de las mismas. Con la mejor tasa de reposición de los países de la zona euro y un porcentaje de personas mayores de 65 años por debajo del umbral de pobreza relativa sensiblemente por debajo de la media poblacional, los pensionistas españoles no pueden quejarse de maltrato en este tiempo tan difícil y doloroso.

La etapa de recuperación iniciada en 2014 no ha sido suficiente para compensar el gran desequilibrio financiero que el sistema acumuló durante los años más duros de la crisis, presentando un déficit del 1,6% del Producto Interior Bruto (PIB) en 2017, que muy posiblemente se mantendrá en 2018.

[Recibe diariamente los análisis de más actualidad en tu correo electrónico o en tu teléfono a través de nuestro canal de Telegram]

Desde 1985 se han aplicado varias reformas de diferente intensidad en el sistema de pensiones, siendo las últimas las de 2011 y 2013. La primera recogía cambios significativos en algunos parámetros de acceso y de cálculo de la pensión, pero demoraba su aplicación hasta 2013 e incluía un amplio periodo transitorio de aplicación, hasta 2027. Es interesante resaltar que, siete años después de su aprobación, una tercera parte de los nuevos pensionistas son todavía ajenos a estos cambios paramétricos. 

La de 2013 incluía dos modificaciones que automatizaban el curso del sistema. El factor de sostenibilidad, que estaba previsto aplicar en 2019, ajustaba la cuantía inicial de la pensión con la esperanza de vida a los 65 años para mantener constante (entre cohortes) la cantidad a recibir durante el periodo de percepción de la prestación. El Índice de Revalorización (IRP) modificaba la fórmula de actualización anual de las pensiones, adecuándola a la disponibilidad financiera del sistema. Actuaba como una restricción presupuestaria, de forma que si se quería aumentar el gasto, obligaba al Gobierno de turno a aportar más recursos. En caso de déficit, establecía una subida mínima del 0,25%.

En los últimos meses, los habituales temores sobre la futura percepción de la pensión se han cruzado con las protestas de los pensionistas actuales, que demandan el mantenimiento de su poder adquisitivo con el IPC. En este ambiente, el PP alcanzó un acuerdo con el PNV para conseguir la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado para 2018, en el que se establecía una subida del 1,6% de las pensiones este año y el que viene, y se difería como máximo hasta 2023 la aplicación del factor de sostenibilidad. Este acuerdo, aunque se puede interpretar como un paréntesis temporal, en la práctica debilita la normativa vigente. El reciente acuerdo en el seno del Pacto de Toledo sobre la revalorización anual de las pensiones (recomendación 2) ha sido interpretado por muchos como la puntilla de la reforma de 2013, aunque la redacción recoja la más que interpretable expresión “las pensiones se revalorizarán en base al IPC”.

En estas circunstancias, con el ánimo de colaborar en el debate trasladando a la sociedad algunas de las posibles consecuencias de una hipotética derogación de la reforma de 2013 y disponer de tiempo para adaptar el rumbo del sistema de la manera más suave posible, en Fedea hemos elaborado el documento ‘¿Hacia una nueva reforma de las pensiones? Notas para el Pacto de Toledo publicado por la Fundación de Estudios de Economía Aplicada’.

Un elemento previo fundamental para el debate es que el envejecimiento de la población condiciona el futuro no sólo del sistema de pensiones, sino también de la sanidad y la dependencia. Sus efectos serán claramente visibles en el aumento en el número de pensiones futuras. Se espera (con notable certeza) que la mayor esperanza de vida y la llegada a la edad de jubilación de la generación del baby boom aumenten esta variable desde los 10 millones actuales hasta casi 15 millones en 2050, un aumento del 50% sobre la situación actual. Para ser conscientes de su incidencia, el PIB español deberá crecer durante tan largo periodo el 1,4% anual real acumulativo sólo para cubrir el mayor gasto originado por el aumento del número de pensiones a pagar. 

El envejecimiento también afecta al denominador de la ratio de esfuerzo (Gasto en pensiones/PIB), porque una mala evolución de la población en edad de trabajar limitaría la futura tasa de crecimiento de la actividad económica en España (PIB).

El estudio analiza el futuro del sistema de pensiones de la Seguridad Social utilizando un modelo de equilibrio general (OLG, en sus siglas en inglés), que simula las decisiones de unos hogares artificiales con características similares a la población real y recoge de forma realista el funcionamiento del sistema de pensiones. El modelo ha sido contrastado con la experiencia pasada (entre los años 2001 y 2015), mostrando una capacidad razonablemente buena de replicar la historia reciente que nos da confianza para su uso combinado con proyecciones futuras del crecimiento de la productividad, inmigración y población en edad de trabajar. 

Utilizamos escenarios base y escenarios extremos que captan la incertidumbre en la evolución futura de estas variables. En particular, para este trabajo hemos  utilizando dos escenarios demográficos. En el primero (base), consideramos un aumento progresivo de la inmigración hasta un saldo neto de 300.000 personas al año, que llevaría la población extranjera hasta los 10 millones en 2050. En el segundo escenario (alta inmigración), trabajamos con una hipótesis de recuperación más rápida de los flujos netos, superándose las 300.000 personas en 2020 hasta alcanzar los 16 millones de extranjeros en 2050.

Eliminar la reforma de 2013 en el escenario demográfico base llevaría a mantener la generosidad de las pensiones en gran medida inalterada durante el intervalo simulado (salvo por retrasos en la edad de jubilación derivados de la reforma de 2011). Esto conduciría (dados los aumentos esperados en la tasa de dependencia) a subidas sustanciales en el gasto en pensiones sobre PIB entre 2040 y 2060, que en su punto máximo podría superar el 16%, llevando a cifras de déficit anual de alrededor del 8%. Además, la progresiva desaparición de las cohortes del baby boom, aunque supondría un respiro, no restauraría el equilibrio financiero del sistema, debido a que el aumento secular de la esperanza de vida continuaría sin contrapeso alguno en la norma de pensiones. Así, el déficit anual en 2070 todavía superaría el 5% del PIB.

Si estos aumentos de gasto se financiasen exclusivamente con deuda (y suponiendo sólo 25 puntos básicos de remuneración de la misma por encima de la inflación), observaríamos un stock acumulado equivalente al 200% del PIB en torno al año 2060. Si, por el contrario, financiásemos los aumentos de gasto con subidas anuales en los impuestos generales, generaríamos un aumento en la presión fiscal de las rentas de los activos de más de un 50% (subirían desde algo más de un 20% a más del 30% de la renta en torno a 2050). 

Es muy importante destacar que la capacidad recaudatoria garantizada del sistema con las actuales cotizaciones sociales se mantendrá bastante constante en relación al PIB durante todo el intervalo. De esta forma, en caso de eliminar la reforma del 2013, la generosidad real del sistema (pensiones calculadas con la legislación vigente despues de la reforma de 2011) llega a ser, durante la fase más aguda de la crisis demográfica, el doble de la generosidad garantizada con las fuentes de ingresos asignadas en la actualidad (40% vs. 20% en media móvil de 30 años de salarios). Esto nos da una idea de hasta dónde podría llegar el ajuste de las pensiones si el sistema no fuese capaz de obtener los recursos adicionales necesarios en algún momento del periodo analizado.

Un escenario de alta inmigración reduciría la dimensión del reto, pero mantendría el problema en un nivel muy exigente, de manera que no es conveniente pensar que su solución pasa por suprimir la reforma de 2013 sin aplicar medidas alternativas, porque:

  • Se elevaría el gasto en pensiones muy sensiblemente, desde el 10,5% actual hasta cifras por encima del 13% del PIB desde 2040 en adelante. La salida de las cohortes del baby boom del sistema de Seguridad Social no aliviaría suficientemente este nivel de gasto. 
  • Para afrontar el mayor gasto, habría que aumentar muy sensiblemente la presión fiscal sobre los trabajadores activos y/o el resto de la sociedad (vía cotizaciones o impuestos), disminuyendo su renta disponible e incurriendo en un deterioro severo de la equidad entre generaciones.
  • La alternativa de financiación con deuda conduciría a incrementos del ‘stock’ total de más del 100% del PIB en torno a 2050. En un contexto en el que las cuentas públicas españolas de partida no son muy boyantes (déficit estructural en torno al 2,3% del PIB) y con una deuda inicial elevada (98% del PIB) aún estaríamos en una situación tremendamente frágil e insostenible a largo plazo, ya que el sistema no se estabiliza al final de la simulación. De hecho, los efectos benéficos de la inmigración se difuminan claramente en el largo plazo, observándose déficits de en torno a los cuatro puntos de PIB al final del intervalo simulado (2070). Esta fragilidad podría terminar con un ajuste abrupto y traumático que perjudicaría especialmente a los pensionistas.

Por todos estos motivos, una hipotética supresión de la reforma de 2013 sin alternativas tendrá consecuencias negativas sobre la estabilidad financiera del sistema y sobre la equidad en la distribución de los esfuerzos entre generaciones. Hablando en román paladino, se perjudica especialmente a las próximas generaciones al trasladarles una carga excesiva. Para evitarlo, es preciso realizar un debate realista y riguroso para articular medidas de mejora de los ingresos, pero también de contención del gasto con una distribución de esfuerzos entre los actuales y los futuros pensionistas. Entre la relación de medidas posibles se enumeran algunas:

  • Mantener el factor de sostenibilidad o ligar la edad mínima de jubilación a la esperanza de vida en salud, con las excepciones necesarias por penosidad.
  • Extender gradualmente el período de cómputo de la pensión a toda la vida laboral.
  • Establecer una estrecha relación entre las pensiones y las aportaciones realizadas, capitalizadas de acuerdo con el crecimiento de la economía. Una posible forma de hacerlo dentro de un sistema de reparto es a través de cuentas nocionales (aunque no es la única).
  • Indexar las pensiones mínimas a la inflación.
  • Para el resto, introducir un factor diferente de actualización ligado a la situación financiera del sistema. Una posibilidad sería IPC * (ingresos/gastos) del sistema de pensiones.

En última instancia, la mejor garantía posible de la sostenibilidad del Estado de Bienestar es el crecimiento económico. Por este y otros motivos adicionales, la mejora de la productividad debería ser la primera prioridad de nuestra política económica.

(En la elaboración de este análisis también ha participado Miguel Ángel García Díaz)

Autoría

Dejar un comentario

X

Uso de cookies

Esta página utiliza cookies propias y de terceros para mejorar nuestros servicios y mostrarle información relacionada con sus preferencias mediante el análisis de sus hábitos de navegación. Si continua navegando, consideramos que acepta su uso.. Puede cambiar la configuración u obtener más información aquí.