La sociedad civil en la UE: ¿un “lobby participativo” o una contribución a la democratización de la UE?

Este artículo se basa en Participatory Democracy and Civil Society in the EU. Todos los lectores de Agenda Publica están invitados a la presentación del libro hoy en Madrid.

La web EUROPA – el portal oficial de la UE en la Internet – todavía contiene una serie de argumentos destinados a convencer a los europeos de los méritos del Tratado de Lisboa (que entró en vigor en noviembre de 2009). Le dedica toda una sección a una Europa más democrática y transparente, y uno de los argumentos centrales es que el Tratado facilitará la creación de una democracia europea más participativa a través de nuevos mecanismos de interacción con los ciudadanos y la sociedad civil. Sin embargo en el Tratado de Lisboa no aparecen por ninguna parte los términos “democracia participativa”. Esta anécdota revela algunos elementos interesantes sobre la agenda de la UE en relación con la sociedad civil. En primer lugar señala que la UE ha tratado de incrementar su legitimidad complementando la democracia representativa – los ciudadanos están representados directamente en el Parlamento e indirectamente a través de sus Estados en el Consejo – con herramientas participativas dirigidas a la sociedad civil organizada y al conjunto de los ciudadanos. Además también demuestra la importancia que otorgan las instituciones europeas a la construcción de marcos interpretativos – construcciones discursivas sobre el mundo político y social que compiten con marcos alternativos por la definición de la agenda política – al utilizar referencias connotadas positivamente tales como participación y sociedad civil para hablar de sus relaciones con los grupos de interés. Finalmente esta anécdota nos habla de la relativa inestabilidad de dichos marcos interpretativos a lo largo de los últimos años.

El interés de la UE por el discurso participativo tiene casi dos décadas. Desde la problemática ratificación del Tratado de Maastricht en 1992 – con un primer rechazo en Dinamarca y un resultado muy ajustado en Francia – las instituciones de la UE promueven la idea de que los límites de la democracia representativa a nivel europeo – debidos entre otros a la ausencia de partidos o de un espacio público supranacionales – podrían remediarse fomentando la participación de los ciudadanos a través de sus organizaciones o de forma directa. La primera referencia de la Comisión al potencial legitimador de sus contactos con los grupos de interés es de 1992, y desde 1996 la Comisión promueve la organización de la sociedad civil a nivel europeo fomentando entre otros la organización de la Plataforma Social Europea. Entre 2000 y 2001 se formula la idea de que la consulta a las organizaciones es una forma de democracia participativa y que dichas asociaciones son un actor más dentro de la gobernanza de las políticas públicas europeas. Entre 2003 y 2004 se introduce un artículo sobre la democracia participativa en el Tratado Constitucional y a pesar del rechazo de dicho tratado en el referéndum de 2005 en Francia el contenido del artículo – pero no el título “democracia participativa” – se ha mantenido en el tratado de Lisboa (actual artículo 11).

Sin embargo en esta historia se ha enfatizado con demasiada frecuencia la estrategia de legitimación por parte de la Comisión europea olvidando la capacidad de las organizaciones de influir en la agenda a lo largo de casi una década y ante diferentes instituciones. Sin embargo el proceso descrito más arriba también es un proceso de reconocimiento de la sociedad civil europea y de institucionalización de su derecho acceso a la agenda:

“Artículo 11-1.  Las instituciones darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Unión.

2. Las instituciones mantendrán un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil. ”

El siguiente gráfico reproduce las relaciones entre las organizaciones más implicadas en el debate sobre la consulta a la sociedad civil y demuestra que fueron las principales organizaciones ciudadanas de Bruselas las que tuvieron mayor centralidad, mientras que grupos a priori más influyentes como las organizaciones patronales (UNICE, Eurocommerce y UEAPME) o los representantes de las regiones de Europa (Eurocities, CPMR, CEMR) tuvieron un papel secundario.

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Gráfico 1.Grado de centralidad de las organizaciones implicadas en el debate sobre la sociedad civil

Como se ha señalado más arriba sin embargo el marco interpretativo ha evolucionado junto con los vaivenes de la UE en las últimas dos décadas. A finales de los 90 se produce la primera transformación significativa del marco cuando la comisión deja de hablar de grupos de interés para hablar de ellos como la sociedad civil europea. La segunda transformación consiste en la adopción del discurso de la gobernanza y la democracia participativa a principios de los 2000, mediante el cual se reconoce a los grupos como partes casi a título propio del proceso de toma de decisiones. Sin embargo es cuando dichos grupos obtienen el reconocimiento con el artículo en el tratado cuando vuelve a cambiar el discurso de la UE, comenzando a alejarse del discurso sobre la sociedad civil organizada para promover discursos en torno a la transparencia y el buen gobierno, al mismo tiempo que se enfatiza la importancia del debate en un espacio público amplio más que en la contribución de las organizaciones representativas. La adopción de la iniciativa ciudadana europea en 2012 confirma el actual interés de la UE por formas de participación que vayan más allá de los ya representados en Bruselas.

Si bien todos estos discursos tienen capacidad de legitimación – baste como ejemplo su actualidad en España tanto en el discurso regeneracionista como en el del 15M – son diferentes entre sí y en los requisitos para los participantes. Por poner un ejemplo, es muy distinto crear un mecanismo de acreditación de las organizaciones en el que se establezca la representatividad como requisito para participar que proponer un sistema abierto en el que sólo se solicite la declaración del interés representado y las fuentes de financiación. El resultado de estos cambios de marco en tan pocos años es que los mecanismos participativos han servido de poco para legitimar a la UE para la mayor parte de los ciudadanos: baste con el ejemplo que la Comisión ha rechazado el registro de casi todas las iniciativas relacionadas con temas de tanta importancia para los ciudadanos como la posibilidad de secesión de regiones de los Estados miembro o la gestión de la crisis del euro. En todo caso el juicio sobre la contribución de este debate a la democratización de la UE no debería darse por concluido todavía. Aunque su fracaso parece rotundo a la hora de interesar a los ciudadanos por la UE, la existencia de estos mecanismos sirve para establecer contrapesos a la fuerza de los intereses económicos y para diversificar la agenda de las instituciones europeas (que por ejemplo tuvieron que enfrentarse por primera vez al debate sobre el aborto gracias a una iniciativa ciudadana).

En todo caso quedan todos invitados a hablar de ello el jueves 14 de mayo.

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