La Seguridad Social y la vía unilateral hacia la independencia en Cataluña

La Seguridad Social es una de las múltiples cuestiones que merecerían mayor trasparencia, debate  y contraste de datos  en el contexto del proceso independentista que sacude a la sociedad catalana desde el año 2012. Al parecer, el Gobierno catalán y sus aliados parlamentarios están preparando discretamente la transición en todos los campos, por lo que cabe pensar que la Seguridad Social está siendo objeto de trabajo preliminar para que todo funcione a la perfección cuando cambiemos de legalidad. Ahora bien, nada sabemos a ciencia cierta sobre los pasos que van a darse. Disponemos, eso sí, de dos pistas. La primera,  el “Informe número 15 sobre Seguridad Social catalana” elaborado en 2014 por el Consejo para la Transición Nacional, un grupo de trabajo encargado de la elaboración de documentos dirigidos a preparar el tránsito hacia la independencia. La otra pista es la tramitación parlamentaria de la Proposición de Ley de la Agencia Catalana de Protección Social, que tendría como funciones, además de la gestión de las prestaciones dinerarias de protección social, la recaudación de recursos, que en su redacción inicial se ciñen a los que sean competencia de la Generalitat de Cataluña. A partir de aquí poco más que rumores, teniendo en cuenta que la futura “Ley general de desconexión” o “Ley de Transitoriedad Jurídica” no ha sido, ni al parecer será objeto de un sosegado debate político, de manera que no sabemos si dicha norma va a prestar mucha, poca o ninguna atención a la Seguridad Social. No olvidemos que se trata de una norma pensada para dar cobertura al paso de una Cataluña autonómica a una Cataluña independiente.

Dado el cariz que han tomado los acontecimientos en las últimas semanas y la aceleración que parece experimentar el proceso independentista, he seleccionado algunas cuestiones que giran en torno a cuatro problemáticas:

En primer lugar,  están las dudas que se ciernen,  especialmente en el medio-corto plazo,  a propósito de la financiación de las pensiones en Cataluña. Huelga señalar que este es un debate envenenado, en el que el análisis suele estar profundamente influenciado por la mayor o menor proximidad del analista a las tesis proindependencia. El relato independentista ha subrayado que la economía catalana va a tener músculo más que suficiente para generar actividad que permita la viabilidad del futuro sistema catalán de Seguridad Social. Concretamente, el  citado Informe número 15 muestra optimismo ya que la pujanza económica de una Cataluña independiente, recuperada del déficit fiscal cifrado por el Informe en 11.198 millones anuales de media,   generaría suficiente actividad económica para mantener un sistema estable y bien financiado . Añade el Informe que la porción del Fondo de Reserva de la Seguridad Social que le corresponderá a Cataluña –fruto del ahorro de cotizaciones generado antes de la crisis– , serviría para abordar el improbable déficit que eventualmente pueda generarse.

No entraré a valorar si el futuro inmediato de la economía catalana –y por ende de las cuentas de la Seguridad Social–,  en un escenario de ruptura abrupta será tan sólido como lo prevén las autoridades catalanas. De todos son conocidas las voces que matizan notablemente el alcance del déficit fiscal con España (Borrell y Llorach, Los cuentos y las cuentas de la independencia, 2015),  y también las llamadas de atención sobre la escasa evaluación de las pérdidas de la economía catalana por la disminución de intercambios con el mercado español. Lo que está mucho más claro es que el Fondo de Reserva de la Seguridad Social está al borde de su agotamiento tras una pésima gestión del Gobierno del PP. De hecho, ha pasado de disponer de más de 66.000 millones de euros en 2011 a acumular menos de 16.000 euros en la actualidad. La parte que pudiera corresponderle a Cataluña difícilmente será significativa para paliar déficits sostenidos.

Un segundo tema de notable calado sería el de desgajar el sistema catalán de Seguridad Social del sistema español que se divide a su vez en dos cuestiones: el reparto de beneficiarios –es decir, del gasto– y el reparto de de los ingresos.  Dada la complejidad de la materia  centraré mis reflexiones en el nivel contributivo de Seguridad Social, el de las pensiones y prestaciones que van a percibir las personas  que han cotizado . Este nivel se financia fundamentalmente mediante  cotizaciones que, pagadas por empresarios y trabajadores, se ingresan cada mes en la Tesorería General de la Seguridad Social. El sistema se basa en el pilar de la solidaridad interterritorial e intergeneracional a través de un sistema de reparto de modo que los activos transfieren fundamentalmente sus cotizaciones a los pasivos con el compromiso de que en un futuro se beneficiarán de las aportaciones de las generaciones más jóvenes. Actualmente, este sistema registra un notable déficit –en 2016 el Fondo ha aportado al sistema más de 18.000 euros para cubrir un preocupante desfase– , de modo que el agotamiento del capital acumulado en el Fondo de Reserva urge alguna solución que pasaría por la aportación de recursos de origen tributario.

Bajo el esquema vigente, desgajar a pensionistas y cotizantes de Cataluña del sistema común se presenta a la vez como una tarea simple y compleja. Es aparentemente simple porque ante la agonía del Fondo de Reserva de Seguridad Social apenas hay fondos o “huchas” a repartir y negociar. Desde el punto de vista de los pagos se vislumbra una solución simple: a falta de fondos de capitalización o de ahorro, cada administración pagaría las pensiones a los residentes en su territorio. Ahora bien, el tema no es tan simple porque muchas personas han cotizado dentro y fuera de Cataluña, de modo que el deslinde exigiría sutileza y buena fe entre los potenciales obligados al pago de pensiones. A este respecto, el mencionado Informe núm. 15 del Consejo para la Transición Nacional propone soluciones plausibles de reparto de responsabilidades,  basándose en el modelo europeo de coordinación. Cabe advertir que  las propuestas son razonables pero su puesta en práctica efectiva podrías ser muy compleja si se consolida una independencia de facto sin acuerdo. Sobre todo, si al reto de un reparto equitativo de perceptores le añadimos una incipiente actividad recaudadora por parte de las autoridades catalanas.

Además, el planteamiento anterior choca con  errores de percepción –o convicciones–  que intuyo muy enraizadas entre los pensionistas residentes en Cataluña. El mejor ejemplo de todo ello son las declaraciones del exconsejero de Economía del Gobierno catalán Sr. Mas-Colell recogidas en septiembre de 2015 en el diario La Vanguardia. Señalaba el exconsejero que el Estado español seguiría siendo el responsable del pago de las pensiones de los  residentes en Cataluña,  porque habrían cotizado a la Seguridad Social española.  Pues bien, en caso de secesión de Cataluña, tal planteamiento no tendría a mi juicio ningún sentido ya que la Tesorería General de la Seguridad Social no podría recaudar las cotizaciones en Cataluña, un territorio que supone en torno al 20 por 100 del PIB español,  En tal caso, Cataluña debería de hacerse cargo de la nómina de los pensionistas residentes,  para lo que contaría con las cotizaciones recaudadas en este territorio. Ese es el planteamiento del Informe número 15 del Consejo para la Transición Nacional y es un criterio que comparto. De todos modos, si el resultado previsible de la secesión es una bajada sensible  de la cuantía de las pensiones –aquí y allá—, no creo que este esquema racional de desglose de responsabilidades sea visto con simpatía desde Cataluña.

En tercer lugar, en lo que concierne a la actividad recaudatoria, mediando acuerdo entre España y Cataluña la cuestión sería aparentemente sencilla ya que como he señalado,  la administración catalana podría recaudar las cotizaciones de los activos que realizan su actividad en Cataluña, mientras que la Seguridad Social española haría lo propio en el resto de España. Ahora bien, la puesta en marcha de esa actividad recaudatoria exigiría pactos entre ambas administraciones. Por lo contrario, ante una situación de independencia de facto y sin el acuerdo con España, da la impresión de que la administración catalana podría requerir,  a los sujetos responsables  –fundamentalmente las empresas— para que ingresaran sus cotizaciones a la Seguridad Social catalana. Eso es lo que se apunta como globo sonda en materia fiscal y es una pista de cuáles podrían ser las intenciones del gobierno catalán cuando esté en marcha la Agencia Catalana de Protección Social, que no lo olvidemos, cuenta en su proposición de ley con funciones recaudatorias.

Sin embargo, no es creíble  que de la noche a la mañana las empresas  vayan a cambiar masivamente de tesorería, sobre todo en ausencia de un marco legal claro . A lo sumo, la adhesión empresarial a la causa independentista sería parcial lo que generaría  problemas de tesorería en el sistema español pero tampoco permitiría a la emergente Seguridad Social catalana pagar sus prestaciones. Porque no dispondrá de fondos suficientes,  ni de medios humanos y materiales y porque no sabría a quién pagar las prestaciones por falta de datos precisos de pensionistas y otros perceptores. Nos encontraríamos a una administración catalana representando el papel de “perro del hortelano” que ni pagaría las pensiones, ni facilitaría su pago por parte de la administración española.  Por lo demás,  entrar en una guerra recaudatoria con el Estado puede ser muy eficaz a la hora de generar el caos pero es poco probable que aumente adhesiones a la causa independentista.

La ruptura parecería más simple –ahora sí– en el nivel no contributivo de Seguridad Social, financiado al 100 por 100 mediante ingresos tributarios y dirigido fundamentalmente a residentes con bajos ingresos en situación de invalidez o de edad avanzada. En la actualidad el grueso de estas prestaciones –las pensiones de invalidez y jubilación—, ya son gestionadas por la Generalitat de Cataluña, de modo que la desvinculación se me antoja bastante más sencilla, aunque no exenta de algunos problemas porque se trata de pensiones que exigen un determinado tiempo de residencia en España, y en un escenario de ruptura habría que ver cómo valoran España y Cataluña el tiempo residido en el otro territorio.

En fin, un cuarto tema no menor es el de la coordinación de la Seguridad Social con los países de nuestro entorno, una cuestión de importancia creciente teniendo en cuenta la cantidad de catalanes que han trabajado o trabajan actualmente en países de la Unión Europea. Y en este terreno están en juego desde aspectos menores, como la utilización de la tarjeta sanitaria europea, hasta cuestiones de mayor calado, como la aplicación de reglas que permiten totalizar periodos de cotización efectuados en diversos países para acceder a prestaciones y pensiones en las favorables condiciones del Reglamento de 883/2004 de Coordinación. Sin olvidar que ello suele comportar el reparto entre varios países de la responsabilidad en el pago de pensiones, sobre todo de las de jubilación.

El Informe núm. 15 del Consejo para la Transición Nacional subraya que a todos los países implicados les conviene una solución que evite perjuicios a aquellos ciudadanos que hayan trabajado en Cataluña.  En esta línea, este documento sugiere que el Reglamento 883/2004 podría seguir aplicándose sine die y, si no, los países implicados aplicarían instrumentos bilaterales, o incluso soluciones más informales como la mera reciprocidad. Técnicamente hablando parece racional porque la política permite un margen para las soluciones, pero no debe perderse de vista dos matices.

Primero, a quien le urgirá más el apaño es a Cataluña ya que proporcionalmente sería un territorio mucho más afectado por la situación. La afectación a otros países vecinos –Francia o Italia  por poner dos ejemplos-, sería anecdótica, ya que afectaría solo a sus expatriados que hayan trabajado en Cataluña y, en fin,  cuentan con muchas más población, lo que les permite amortiguar la falta de coordinación con Cataluña. A nadie se le escapa que España sería otra notable damnificada por la mayor movilidad laboral “Cataluña-resto de España”, pero tampoco cabe esperar  racionalidad y sentido común del vecino despechado que por lo demás no ha mostrado habilidad para gestionar el conflicto. Además, España cuenta con mucha más población para diluir los perjuicios y no concentraría tantas incidencias. Al fin y al cabo España mantendría con plena seguridad la coordinación con el resto de países de la Unión Europea.

Segundo, la aplicación inmediata de “soluciones prácticas” no parece tan simple ya que políticamente implicaría resolver la papeleta a quien se habrá saltado la legalidad española y habrá propiciado, se quiera o no, un conflicto con repercusiones no menores en la Unión y en un Estado miembro. La realidad es tozuda y las decisiones viscerales tienen consecuencias, incluso cuando se ajustan al Tratado de la Unión Europea,  como cualquier observador del Brexit puede comprobar. La gélida respuesta de la Comisión Europea a la presentación de los planes independentistas del President Puigdemont puede servir de pista a los más intuitivos.

En conclusión, la previsión de poner en marcha un sistema catalán de Seguridad Social constituye una operación de enorme complejidad. El informe sobre la materia elaborado por el Consejo para la Transición Nacional detecta problemas y propone soluciones pero en el actual contexto de aceleración del proceso hacia una salida unilateral,  se echa de menos una estrategia de puesta en práctica que de existir, estará guardada bajo siete llaves en algún cajón del Palacio de la Generalitat. Ahora bien, en este escenario, pasar “de una legalidad a otra legalidad” sin mayores problemas  es sencillamente impracticable  y quien afirme lo contrario no es honesto con la ciudadanía,  especialmente con la que depende de pensiones y otras prestaciones.

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