La Renta Básica, Finlandia y la gaseosa

Cuentan que estando Eugeni D’Ors con unos amigos en un bar de Barcelona, un camarero poco diestro intentó abrir una botella de cava de tal manera que acabó derramando el líquido sobre el escritor, quien le espetó entonces: “Los experimentos con gaseosa, joven”. La frase ha hecho fortuna para aconsejar prudencia ante reformas sociales de calado, sobre cuyo impacto social y económico existe incerteza. Es el caso de la propuesta de la Renta Básica (RB) universal, que ha atraído un creciente interés en la agenda política en tiempos recientes (no confundir con propuestas de rentas mínimas o garantizadas sólo para la población con ingresos insuficientes, como la ILP actualmente en discusión en el Congreso de los Diputados). Dado que el coste económico y los efectos sociales de todo tipo que (se adivina) podría tener tal medida son sustanciales y a la vez inciertos, una mínima aversión al riesgo parecería recomendar acumular algún tipo de evidencia al respecto antes de aventurarse a implementarla sin más.

De ahí la proliferación actual de experimentos piloto sobre RB o propuestas relacionadas (en Finlandia, la provincia canadiense de Ontario, Países Bajos o Barcelona). Además, políticamente la realización de experimentos piloto con grupos de control parece un buen compromiso para aparcar la confrontación entre partidarios y detractores de la idea: los primeros pueden justificar ante los suyos que están abriendo ventanas de oportunidad para su causa, mientras que los segundos pueden estar tranquilos puesto que se trata sólo de un experimento (con gaseosa) y no de una política real.

Ahora bien, ¿es esperable que la discusión política sobre la RB se incline más de uno u otro lado gracias a los resultados de estas experiencias? En este post argumentaré que hay muchas razones para el escepticismo en ese sentido y que, aunque las pruebas piloto pueden resultar interesantes, no pueden arrojar una prueba decisiva sobre si una RB funcionaría o no.

Empecemos por lo obvio: una RB universal, como tal, no puede por definición  experimentarse, dado que las pruebas piloto consisten en seleccionar una muestra de población a la que se le aplica un tratamiento. Una que intentara testar de verdad la universalidad de una prestación no sería diferente de la simple y llana implementación de la misma. Lo mismo ocurre con otro de los rasgos definitorios de una RB, su duración indefinida: por fuerza, un experimento tendrá una duración determinada, y el conocimiento de la misma puede sin duda afectar a la conducta de los beneficiarios (amén de que muchos de los efectos de una medida como ésta puede que sólo se observen a largo plazo). Un corolario de todo ello es que muchas de las dudas más perentorias que la RB suele generar (¿será sostenible fiscalmente su coste en términos dinámicos?; ¿qué efectos macroeconómicos producirá?; ¿se disparará la inflación?; ¿se producirá una subida/bajada de salarios en determinados sectores? ¿qué efectos distributivos tendrá y cómo reaccionarán ganadores y perdedores?, etcétera) no pueden tener respuesta con una prueba piloto. Será imposible inferir conclusiones sobre cómo funcionaría una RB a escala de sociedad o de país, puesto que multitud de efectos agregados, dinámicos y dependientes de la interacción social a gran escala son imposibles de testar con muestras pequeñas y diseminadas por todo el país.

Sin embargo, otros aspectos consustanciales a la RB sí pueden ser perfectamente incluidos en un experimento piloto: es el caso del grado de individualización de la prestación, de su grado de condicionalidad a medidas de activación y búsqueda de empleo o de su compatibilidad con otros ingresos. La cuestión es que entonces no se podrá decir en rigor que una RB tiene tal o cual efecto, sino más bien que lo tiene algún rasgo de diseño concreto de una política de rentas, que podría o no ser una RB: en efecto, todos esos aspectos pueden perfectamente formar parte (y en muchos casos ya lo hacen) de otros programas de garantía de rentas diferentes a la RB.

Tomemos el caso más conocido: el experimento finlandés. El tratamiento aquí se aplica a una muestra de 2.000 parados que cobran la prestación asistencial por desempleo, y consiste en alterar dos rasgos en el diseño de dichas prestaciones: suprimir cualquier requisito de activación (incluido el de aceptar ofertas de empleo) y mantener la prestación íntegramente si se obtiene cualquier tipo de empleo (ahora sólo se compatibiliza el 50% en caso de empleo temporal o a tiempo parcial). ¿Tiene mucho sentido, aparte de un cierto marketing político, decir que Finlandia está experimentando con una RB?

El ejemplo finlandés también ilustra otro de los motivos que mueven al escepticismo: los condicionantes políticos de todo tipo que envuelven estas experiencias, sobre un tema muy sensible y políticamente cargado. Considérense algunos de ellos. Primero, el Gobierno de Finlandia, fruto de un acuerdo entre un partido de centro-derecha y dos más de derecha dura, mantuvo desde el principio cierta división interna sobre la conveniencia de la prueba piloto. La oposición de izquierdas se opone: los socialdemócratas, porque siempre han sido contrarios a la RB; pero también los verdes y la izquierda, que siempre han sido favorables, ven el programa como insuficiente y/o mal diseñado. De hecho, las motivaciones del Partido del Centro, que es el valedor de esta prueba en el Gobierno finlandés, tienen en realidad poco que ver con las habitualmente esgrimidas por los defensores de una RB. Su principal interés es comprobar si esas dos reformas en el diseño de las prestaciones pueden ahorrar costes administrativos en los servicios de empleo y sociales, así como incrementar la inserción laboral produciendo también un ahorro en prestaciones. Se habla, asimismo, de simplificar el mapa de prestaciones e ir a un Estado del bienestar más pequeño y barato, en la línea del Universal Credit aprobado por los conservadores británicos (con nefastas consecuencias para la población más débil).

Segundo: en un completo y riguroso informe, las principales recomendaciones de una competente comisión de expertos fueron en su mayor parte desestimadas por el Gobierno, que impuso finalmente un diseño muy simple y metodológicamente débil: con sólo un grupo de tratamiento, pero dos variables fundamentales afectadas, será imposible determinar si cualquier diferencia significativa se debe a uno u otro de los dos rasgos alterados, o a ambos en combinación.

Tercero: la administración fiscal se ha negado a participar en el programa, escudándose en la imposibilidad constitucional de tratar de forma desigual a los contribuyentes. Ello impide cualquier inclusión del coste fiscal y, por ende, la extensión de la muestra entre otros colectivos que no fuesen beneficiarios netos de una RB, algo crucial para la propuesta, pues las encuestas disponibles muestran que la mayoría favorable a una RB en Finlandia (pero también en otros países) cambia abruptamente a una mayoría contraria cuando se mencionan los tipos fiscales necesarios para sufragarla.

¿Reforzará políticamente el experimento las posiciones de los defensores de una RB? En mi opinión, sólo lograrían ese efecto unos improbables resultados que mostraran niveles de inserción laboral significativamente mucho más altos en la muestra que en el resto de la población desempleada. Cualquier otro resultado (incluso un nivel de inserción similar, que mostraría que una mayor incondicionalidad no supone un desincentivo laboral) quedaría sujeto a la discusión y la interpretación política, y sería poco concluyente. El programa finaliza en diciembre de 2018, y sólo cuatro meses después hay elecciones generales en Finlandia. Ante resultados no terminantes y poco espectaculares, el Gobierno probablemente decidiría congelar el tema en su agenda, lo que, seguramente, paralizaría durante años cualquier avance en la dirección de una RB.

Quizá hubiese sido más audaz, y también mucho más útil para la población más desfavorecida, haber empezado a implementar algunas de esas reformas de diseño en el sistema de prestaciones mínimas sin necesidad de hacer un experimento piloto, de esperar dos años a su finalización, y de condicionar la adopción de reformas al resultado de la siempre incierta, y políticamente interesada, valoración de unos efectos siempre interpretables. De hecho, muchas reformas de las políticas sociales y los estados de bienestar se han llevado a cabo sin experimento alguno, y nunca han sido adecuadamente evaluadas. No parecería tan atrevido desoír un poco más a Eugeni D’Ors y atreverse a dar pasos de política real; eso sí, evaluando su impacto con rigor.

Ésa es, por ejemplo, la vía que algunos programas de rentas mínimas de algunas comunidades autónomas en España (como Valencia, Baleares, Navarra, Aragón o Cataluña) están explorando o llevan ya años aplicando con interesantes resultados (caso del País Vasco). Existe un amplio margen para medidas viables que mejoren la eficiencia y la utilidad social de estas medidas: compatibilizando prestaciones con salarios para evitar la trampa de la pobreza y combatir la laboral; eliminando condiciones de activación punitivas y neopuritanas de dudosa eficacia insertadora; estableciendo tramos de prestación independientes de planes de inserción junto con otros, complementarios, condicionados a su firma; erradicando controles invasivos o humillantes a la hora de acceder a la prestación o de mantenerla; o introduciendo innovadoras estrategias conductuales para reducir el estigma y el non take-up (esto es, cuando los beneficiarios potenciales no solicitan la prestación). Todo ello nos acerca a la lógica de algunos rasgos de la RB sin incurrir en su abultado coste económico, posibilitando al mismo tiempo una evaluación rigurosa en el campo de las políticas reales.

Los experimentos piloto son sin duda interesantes desde un punto de vista científico para explorar cómo determinadas intervenciones o modificaciones muy concretas en el diseño de los programas pueden influir en la conducta de los beneficiarios. Sin embargo, desde el punto de vista político son mucho menos concluyentes para determinar la elección entre grandes opciones. Un programa de este tipo no nos dirá si optar por una RB universal es mejor o peor que una Renta Garantizada o una Renta Mínima de Inserción sino, por ejemplo, si hacer una prestación compatible con determinados tramos de ingresos salariales favorece una mayor tasa de empleo entre los beneficiarios que las medidas de activación punitivas. En este sentido, la demanda política creciente de experimentos piloto sobre Renta Básica debería tener esto muy en cuenta para no generar expectativas infladas que pueden verse fácilmente defraudadas. Es obvio que cuanta más evidencia tengamos, mejores decisiones podremos tomar, pero también que los recursos son limitados, y que si los programas no están diseñados de manera metodológicamente óptima (algo difícil debido a los condicionantes políticos que afrontan), pueden acabar generando más confusión que claridad y devolviéndonos al punto inicial del debate. No es realista pensar que los resultados de programas como los que se están llevando a cabo otorgarán a los defensores de la RB el arma argumental definitiva para imponerse.

En suma, los partidarios de la RB harían bien en calibrar si es razonable ser muy entusiastas con estos experimentos que no la testan realmente y no está claro en qué acabarán, mientras siguen siendo quizá demasiado críticos con medidas políticas reales que se toman en muchos programas de rentas mínimas en la dirección de una mayor incondicionalidad de las mismas. Una curiosa paradoja, sin duda.

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