La ‘reforma’ del ‘techo de gasto’: acertada pero insuficiente

Cada año, el Gobierno remite al Parlamento un Acuerdo que contiene, entre otras cuestiones, el gasto máximo que puede comprometer la Administración central en el próximo ejercicio. Y el Congreso y el Senado, separadamente, lo aprueban por mayoría simple. Así lo exige artículo 15 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria (en adelante, LOEP). La aprobación del techo de gasto constituye un requisito previo e ineludible para la tramitación de los Presupuestos Generales del Estado, de manera que la normativa de estabilidad, en la práctica, impide iniciar la tramitación parlamentaria de los Presupuestos con la oposición del Senado; a pesar de que, por mandato constitucional (artículo 90.2 de la Constitución Española, CE), la voluntad de la Cámara Alta no es determinante para la aprobación definitiva del propio Presupuesto, que se hace depender en última instancia, exclusivamente, del Congreso.

En sintonía con este artículo, varios grupos parlamentarios propusieron reformar la LOEP para otorgar al Congreso la última palabra en la determinación del techo de gasto. Si el Congreso puede levantar el veto del Senado durante la tramitación de la Ley de Presupuestos -esgrimen los proponentes-, ¿cómo no lo va a poder hacer durante la tramitación parlamentaria del ‘techo de gasto’, que no deja de ser un acto-parte de la aprobación del Presupuesto? La reforma, desde luego, es correcta desde un punto de vista constitucional, pero al seguir exigiendo la aprobación parlamentaria del techo de gasto, continúa enmarcando la intervención de las Cámaras en su función legislativa y no, como parece más oportuno, en su función de control. Y ello tiene consecuencias.

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El sistema establecido en el artículo 15 de la LOEP no constituye ninguna novedad en nuestro sistema de disciplina fiscal; y la reforma que ahora se propone tampoco. La Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) de 2001, aprobada durante la segunda legislatura de Aznar, otorgaba al Senado la misma facultad de veto que la norma de 2012, hoy en vigor, aprobada en la primera legislatura de Rajoy. Ambas configuran a la Cámara Alta como una potencial institución de bloqueo para aquellos supuestos en los que en la Cámara Baja, que sostiene al Gobierno, hubiese una mayoría progresista. Zapatero, en cuanto accedió al poder y consciente del indudable sesgo conservador del sistema electoral del Senado, promovió una reforma para dar la última palabra al Congreso y evitar que, al igual que sucede ahora, los populares paralizasen la acción de gobierno.

El Tribunal Constitucional se pronunció sobre la reforma de Zapatero en la sentencia 44/2015, de 5 de marzo, declarando su inconstitucionalidad. El Tribunal consideró, entre otras cuestiones, que la atribución al Congreso de los Diputados de la última palabra era una cuestión que afectaba al propio “proceso de elaboración legislativa” y, consecuentemente, su regulación debía corresponder a los Reglamentos de las Cámaras (Fundamento Jurídico 3 d). Una decisión sorprendente, pues si la aprobación de este Acuerdo, previsto hoy en día en el artículo 15 de la LOEP, afecta al proceso de elaboración legislativa -es decir, a la función legislativa del Parlamento-, lo inconstitucional sería un procedimiento en el que el Senado, en contra de la literalidad del artículo 90.2 CE, tenga capacidad de veto.

El problema de fondo de la sentencia es, como se apuntaba, considerar que la aprobación de este Acuerdo por el Parlamento forma parte de su función legislativa. O, quizás más acertadamente, el error radica en considerar que dicha aprobación otorga al Acuerdo fuerza de Ley cuando no debería tenerla. El Tribunal Supremo, en un elenco de sentencias dictadas el 10 de mayo de 2016, también ha considerado que la aprobación parlamentaria del Acuerdo previsto en el artículo 15 de la LOEP otorga al mismo fuerza de Ley. E incluso el Gobierno de Sánchez ha asumido esta posición: en un primer momento, cuando a finales de julio de este año, y para evitar precisamente el veto de la Cámara Alta, dejó caer que la aprobación del techo de gasto se llevaría a cabo recurriendo a la legislación de urgencia; y, más recientemente, al anunciar que, de no salir adelante la reforma de la LOEP, remitirá al Parlamento un Presupuesto que respete el techo de gasto autorizado para el último Presupuesto del Gobierno de Rajoy. Para lo que hay que entender, creemos que erróneamente, que el Acuerdo que autoriza el techo de gasto tiene sustantividad propia y vigencia indefinida.

La redacción vigente de la LOEP exige que el Parlamento “apruebe” el techo de gasto, pero no establece ningún mecanismo jurisdiccional para reaccionar contra un Gobierno que presente un Presupuesto que incumple el autorizado previamente. El proyecto de ley de Presupuestos es un acto de naturaleza política no susceptible de control jurisdiccional (sentencias 1035/2016, de 10 de mayo, FJ 2, y 45/1990, de 15 de marzo, FJ 2). El acto definitivo, con eficacia jurídica ad extra y, por lo tanto, susceptible de control jurisdiccional, es la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

El único efecto de exigir la aprobación parlamentaria del Acuerdo previsto en el artículo 15 de la LOEP es, no cabe duda, privar al Gobierno de su facultad de presentar ante las Cortes su propio Presupuesto. Una facultad que, por cierto, está garantizada constitucionalmente (art. 134.1 de la CE). Incluso si la reforma propuesta triunfa, un mero acuerdo del Congreso impedirá igualmente al Gobierno ejercer sus funciones constitucionales. Es cierto que si el Congreso rechaza la aprobación del techo de gasto difícilmente aprobará, unos meses después, un Presupuesto acorde con dicho techo. Pero, entretanto, se impide el debate parlamentario sobre cada una de las secciones presupuestarias. Evidentemente, para la oposición es mucho más sencillo oponerse a un -impersonal- montante agregado de gasto que rechazar partidas concretas. Pero el Gobierno tiene derecho a presentar a las Cámaras su Presupuesto, a través del que se articula su programa político. Y las Cámaras, en concreto el Congreso, tienen también derecho a rechazarlo. Ése es el equilibrio de poderes diseñado por la Constitución.

Los debates parlamentarios son siempre bienvenidos en democracia. También, evidentemente, el sustanciado respecto al techo de gasto. Pero el elemento fundamental de la tramitación parlamentaria de este último es el debate que tiene lugar en las Cámaras; y el subsiguiente control político del Gobierno mediante las posibles resoluciones que se adopten en el Congreso y, también, en el Senado. Por ello, creemos que su paso por el Parlamento debería ser considerado por la LOEP, de manera expresa, como una manifestación de la función de control. Pero la reforma propuesta se limita a resolver apresuradamente un problema concreto. Y ha perdido la oportunidad de modificar la naturaleza jurídica del Acuerdo previsto en el artículo 15 de la LOEP.

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