La reforma constitucional como instrumento de estrategia política

El acuerdo entre PSOE y Ciudadanos ha incluido, a última hora, un pacto de reforma constitucional: ¿Cuál es el sentido de esta propuesta de reforma constitucional? ¿a qué compromete? ¿qué efectos tendría su aprobación? y, por último, ¿cuáles son sus posibilidades de éxito?

La reforma constitucional puede servir como un instrumento para retornar a la confianza en las instituciones a un conjunto de la ciudadanía alejado de las mismas. Tal función, definida en torno al concepto de “integración constitucional”, exige sin embargo un debate amplio, intenso y abierto, y un acuerdo que aborde cuestiones centrales en la distanciación ciudadana respecto de las instituciones (del sistema electoral al papel de los partidos, los derechos en el marco de las crisis económicas o la cuestión territorial). Parece claro que el acuerdo no asume una finalidad tan ambiciosa por su ámbito limitado de inicio, la forma de plantear la discusión y su propio contenido.

Pero tampoco busca una reforma concreta limitada a una cuestión que se considere fundamental y requiera de alguna decisión constitucional concreta (por ejemplo el modelo territorial, las demandas de estatuto especial para Cataluña o la sucesión a la Corona), con la excepción, quizá, de la cuestión de la despolitización judicial.

La finalidad fundamental de la reforma parece estar más en su vinculación con el pacto político de legislatura, del que sin embargo no constituye el aspecto central. Se trata de una especie de guinda que corona ese pacto de legislatura y expresa una voluntad general de reforma; pero, sobre todo, que muestra claramente la efectiva posibilidad de acuerdo en torno a determinadas propuestas, orientadas claramente a Podemos y al propio PP. Una propuesta destinada a cuestionar la posición de quienes la rechacen o la condicionen a otras reformas que consideren fundamentales, desplazándolos del centro político. Una reforma pensada no tanto como oferta de nuevo consenso, sino más bien como reto para quien se atreva a rechazarla.

PSOE y Ciudadanos carecen de los votos suficientes para aprobar la reforma. En consecuencia, el pacto no es sino un modo de abrir el proceso al respecto (y de delimitarlo de entrada). El compromiso de ambos partidos se agota en el planteamiento de la reforma, sin perjuicio de que otras fuerzas propongan su ampliación a otros ámbitos o rechacen los propuestos. Pero PSOE y Ciudadanos sí asumen el compromiso de apoyar estos cambios sin necesidad de incluir otros (aunque sin renunciar a ello); y con ello trasladan al resto de fuerzas políticas la responsabilidad de rechazar y hacer fracasar las reformas propuestas.

Más complicado es valorar su contenido, aunque cuatro de los cinco aspectos señalados tienen algo en común: se trata de reformas que no abordan aspectos centrales de nuestro sistema ni tampoco definen las opciones políticas fundamentales de los sectores materiales a los que se refieren.

Supresión de los aforamientos

Suprimir los aforamientos implica una modificación constitucional en referencia a diputados, senadores y miembros del gobierno, lo que además abriría naturalmente la puerta a la modificación legal necesaria para suprimir tal garantía en relación al resto de sujetos (diputados autonómicos, jueces y magistrados, autoridades estatales y autonómicas, etc.) o podría incluso establecer constitucionalmente la prohibición del vigente régimen legal de aforamiento. Se trata de una propuesta que tiene consecuencias suficientemente conocidas en torno a la despolitización resultante de la decisión de cubrir determinadas vacantes judiciales (salas penales del Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores de Justicia) y el “restablecimiento” de la competencia general y ordinaria de todo juez penal sobre la investigación de las conductas de los responsables políticos. Los reales riesgos de esa competencia difusa parecen sobradamente asumibles ante la realidad del comportamiento de nuestros partidos políticos en los pasados años.

Iniciativa popular

Facilitar la iniciativa legislativa popular puede limitarse a reducir el número de firmas necesarias o puede también ampliar la iniciativa a algunos ámbitos excluidos hoy (leyes orgánicas señaladamente); y sería (relativamente) significativa como forma de participación si se combina con reformas infraconstitucionales sobre su tramitación; pero no puede alterar elementos clave como el protagonismo de los grupos parlamentarios o la necesaria decisión final de la mayoría. La iniciativa popular no es ni puede ser un elemento central en la discusión sobre la participación política.

Supresión de las Diputaciones

La supresión de las diputaciones, o su transformación en una institución no garantizada constitucionalmente y con un alcance menor es también, ante todo, una señal en la línea de la simplificación administrativa y de la reconsideración general de las funciones y recursos de todas las administraciones españolas. Pero la necesidad de mantener una estructura de apoyo a los municipios pequeños, que cuente con su confianza, reduce el impacto financiero y efectivo de la propuesta.

Limitación de los mandatos

La limitación de mandatos del Presidente del Gobierno es una propuesta bien conocida y que se ajusta a la práctica de los últimos 20 años, pero que sólo aporta consecuencias efectivas si se extiende por la vía legal a otras instituciones y cargos.

La “despolitización de la justicia”, en cambio, constituye toda una incógnita, pues puede precisarse de modos muy distintos. Pasa probablemente por la reforma del Consejo General del Poder Judicial y de sus facultades en materia de nombramientos. Sin embargo, la alternativa al modelo actual no está clara por ahora, pues alguien deberá designar a los magistrados de los tribunales superiores, y es difícil saber quién puede hacerlo al margen de la legitimidad aportada por la elección parlamentaria (y, en consecuencia, partidista). Las soluciones más razonables son también muy matizadas, y no parecen compatibles con un desplazamiento sin más de los partidos, sino con una combinación de procedimientos públicos y garantistas, exigencias objetivas y, finalmente, decisión de un órgano con mayor autoridad que el actual CGPJ, pero no ajeno a la realidad política y parlamentaria. Es, sin duda, la mayor incógnita del pacto y uno de los aspectos con más consecuencias efectivas.

El Senado

La reforma del Senado, en el sentido del Bundesrat alemán, que según algunas informaciones formaría también parte del acuerdo, sí significaría una transformación fundamental de nuestro sistema político y territorial que, por su magnitud, escapa a los límites de un comentario como el presente aunque, en mi opinión, sería especialmente adecuada y fértil. Las dudas sobre el alcance del acuerdo aconsejan dejar esta cuestión para el futuro.

Naturalmente, ninguna de estas reformas está en manos de PSOE y Ciudadanos. Todas pueden adoptarse con rapidez y mediante un procedimiento ordinario, que no exige sino el voto favorable de 3/5 de Congreso y Senado (o, incluso de 2/3 del Congreso y mayoría absoluta del Senado), pero se necesita así ineludiblemente el acuerdo del Partido Popular, que no parece previsible en el contexto actual ni se verá facilitado por la propuesta (especialmente si incluye la transformación del Senado).

Sin embargo, el acuerdo puede ser suficiente para abrir el procedimiento de reforma; sin duda refuerza las expectativas al respecto, centra algunos contenidos ya ineludibles para el futuro y tiene la virtud de señalar una voluntad inmediata y relativamente sencilla de reforma constitucional. Y a medio y largo plazo no debe descartarse un escenario de acuerdo de mínimos con el PP, en el que se abrieran estas posibilidades. En el corto plazo, sin embargo, su virtualidad puede estar más en poner de manifiesto lo que Podemos pierde si rechaza apoyar (con su abstención) un gobierno minoritario del PSOE y, si finalmente entra en este escenario, la soledad del PP frente al mismo.

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