La gobernanza universitaria

La atención académica y mediática sobre las universidades como instituciones centrales de la sociedad del conocimiento ha aumentado en la última década. La asunción de nuevas responsabilidades sociales ha transformado sus misiones organizativas, incorporando a la Educación Superior la investigación y el desarrollo como prioridades políticas los gobiernos de países avanzados y/o emergentes.

En el contexto europeo, por ejemplo, los impulsos a la construcción de la Europa del conocimiento mediante los acuerdos de Bolonia y Lisboa, o la Estrategia 2020, han situado las universidades en el centro de la agenda política. Desde las instituciones se ha fomentado un proceso de modernización de la Universidad, actor central de esta nueva economía, promoviendo entre los países miembros profundas reformas de sus sistemas para hacerlas más autónomas, competitivas y responsables. Así, la Comisión Europea ha recomendado garantizar su verdadera autonomía, acompañada de responsabilidad, el fomento de las relaciones Universidad-empresa, una mejora de la financiación destinada a investigación y docencia y un reconocimiento y recompensa de la excelencia.

En un entorno en el que la sociedad demanda cada vez una mayor responsabilidad, rendición de cuentas y transparencia a las instituciones que (co)financia, uno de los asuntos candentes ha sido el relativo a la gobernanza universitaria, que al mismo tiempo ha motivado la atención de numerosos especialistas que, desde diversas disciplinas, han buscado analizar su impacto.

La ‘gobernanza universitaria’ puede formularse como un concepto complejo que va más allá del de ‘gobierno universitario’. No hay ninguna definición que suscite un consenso general. Jürgen Enders y otros colegas la definen como “el ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa para dirigir los sistemas de Educación Superior. Gobernanza hace referencia al conjunto de complejos mecanismos, procesos e instituciones mediante los que los actores que intervienen articulan sus intereses, hacen uso de sus recursos e intentan alcanzar sus objetivos. La gobernanza se refiere a cuestiones como quién decide, cuándo y qué; o las propias reglas del juego. Cuestiones todas ellas que pueden afectar sólo a las propias universidades –gobernanza interna– o al conjunto del sistema de Educación Superior –gobernanza externa–“.

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El concepto de gobernanza puede emplearse sistémicamente cuando se refiere a la relación entre las universidades, el Estado y la sociedad. A este respecto, la literatura académica ha planteado diferentes modelos, clasificaciones o tipologías. Burton R. Clark (1983 y 1995), un sociólogo de referencia en este campo, ya ideó una tipología que clasificaba los sistemas en función de la distribución de poder existente entre el Estado, el mercado y la oligarquía académica. Así, distinguió entre un modelo en donde el primero, como actor principal, orienta el desarrollo de la Educación Superior; otro autogobernado por el profesorado y un tercero que, pese a ser autogestionado, se orienta a las reglas y demandas del mercado.

Pero esta tipología puede también utilizarse a nivel institucional, cuando aborda cambios en la distribución de poder y en los procesos internos de toma de decisiones estratégicas que afectan directamente a la naturaleza y/o capacidad organizativa de las universidades. En este caso, son elementos relevantes el poder y competencias que poseen los distintos órganos de gobierno; qué estamentos de la comunidad universitaria participan en los procesos de toma decisiones y cómo son elegidos; el perfil ejecutivo del rector; la presencia de miembros externos de la comunidad universitaria…; o directamente su propia naturaleza organizativa, que afecta a su capacidad para tomar decisiones colectivas y adoptar estrategias.

Tradicionalmente, en los países europeos el estudio de la gobernanza universitaria se ha hecho desde tres grandes visiones o modelos: el modelo de tradición napoleónica, fuertemente orientado por la acción del Estado; el humboldtiano o modelo continental, influido por los profesionales académicos; y el anglosajón, altamente dirigido por lógicas competitivas de mercado.

Los sistemas de de países como España, Francia, Italia, Portugal y otros países de la antigua URSS han sido clasificados dentro del modelo napoleónico. Los gobiernos de las universidades se encuentran sujetos a un sólido y formal control administrativo, mostrando una limitada autonomía organizativa y una fuerte dependencia respecto al poder político. Los rectores suelen ser generalmente funcionarios del Estado, privados de forma general de una capacidad de liderazgo estratégico real, y ejercen una función representativa y no tanto directiva o ejecutiva: actúan como integradores institucionales (Catherine Paradeise et al., 2009).

Por otro lado, países del centro y norte de Europa como Alemania, Austria, Suiza y otros pre o post comunistas de Europa central se han caracterizado por modelos de gobernanza de tradición humboldtiana, fuertemente orientados desde la acción y reglas de la comunidad académica. El gobierno de sus universidades suele ser débil desde el punto de vista directivo o gerencialista y fuerte desde el profesional-corporativo, como consecuencia de los altos niveles de control colegiado que establece el colectivo de los académicos. La presencia de partes interesadas externas en los órganos colegiados suele ser minoritaria y débil.

Por último, el modelo orientado al mercado ha incluido tradicionalmente a Reino Unido como el caso más representativo, y también a los Países Bajos tras las últimas reformas. Aquí el gobierno de las universidades adquiere un rol ejecutivo y gerencialista, y reserva al Estado el de promotor o dinamizador del entorno. Los rectores-presidentes suelen presentar fuertes capacidades de dirección y administración de organizaciones, y ejercen un liderazgo interno fuerte.

Desde los años 90, los sistemas europeos han experimentado importantes reformas y transformaciones, con unos estados cada vez más preocupados por la contribución de las universidades al desarrollo y el crecimiento económico. Los estados, influidos claramente por el paradigma de la Nueva Gestión Pública (NGP), han introducido nuevos sistemas de evaluación y acreditación de la calidad docente e investigadora, modelos renovados de financiación y ambiciosos instrumentos de política universitaria con el único objetivo de incrementar la autonomía, una de las tendencias más evidentes que pueden observarse en el marco europeo (Enders et al., 2010). Según expertos de la OCDE (2005-2008), tras las reformas las universidades europeas poseen actualmente un mayor grado de discrecionalidad en el uso de los recursos y disponen de más autoridad en ámbitos estratégicos como la dirección de los recursos humanos, que no obstante siguen estando bastante restringidos en muchas universidades públicas de países con sistemas tradicionalmente más centralizados y dependientes de las autoridades públicas. Como consecuencia de la sustancial mejora en su autonomía, muchas han experimentado un claro fortalecimiento institucional y un empoderamiento que las ha configurado como entes organizativos más integrados, caracterizados por un liderazgo más sólido, estructuras administrativas y gerenciales más poderosas y un reemplazo de las tradicionales formas colegiadas de autoridad por estructuras profesionalizadas de dirección más corporativas y menos burocratizadas (Ivar Bleiklie & Maurice Kogan, 2007; Simon Marginson & Considine, 2006; Rui Santiago et al., 2006; Ulrich Teichler, 2003, 2006).

Aunque los muchos informes y publicaciones que han analizado las reformas universitarias en Europa coinciden en la existencia de un repertorio común de instrumentos transformadores, la diversidad sigue siendo aún hoy la nota predominante. Sin embargo, sí que puede destacarse que la gobernanza universitaria que emerge de esta oleada de reformas claramente inspiradas en la NGP presenta unos patrones comunes respecto a las formas tradicionales (Harry F. de Boer et al., 2008): una reducción de la regulación estatal, un aumento de las partes interesadas externas en los órganos de gobierno, una autogestión académica debilitada, una dirección reforzada y profesionalizada y un aumento de la competencia y la rendición de cuentas.

Quienes identifican a esta nueva forma de gobernanza con el éxito o el buen rendimiento académico argumentan que las organizaciones universitarias sólo pueden aumentar su eficiencia y su capacidad de adaptación a las nuevas demandas de un entorno cada vez más competitivo mediante una reducción del control que ejerce el poder político, un incremento de sus niveles de autonomía y capacidad de decisión y mayores cuotas de responsabilidad y rendición de cuentas ante la sociedad que las financia.

La literatura especializada en Educación Superior apenas ha podido probar empíricamente la existencia de relaciones causales o asociativas entre autonomía universitaria y performance. En este sentido, constituye una excepción el trabajo de Aghion y otros colegas (2009), que concluía que las más autónomas son finalmente más productivas. Estos autores reconocen también los peligros que puede tener un exceso de autonomía en ausencia de un entorno de competencia sólido y riguroso (por recursos financieros, personal y alumnos); no tanto a la inversa, en cuanto a que una mayor competencia suele promover una mayor creatividad, eficiencia y/o productividad.

Lo que sí que parece evidente, tal y como reconoce el reputado analista Jamil Salmi (2009), es la relevancia que tiene la gobernanza para que las universidades puedan llegar a ser de rango mundial y/o situarse entre las mejores. Para él, éstas poseen tres atributos capitales: a) una alta concentración de talento (profesores, investigadores y estudiantes); b) recursos abundantes (y/o suficientes) que favorezcan y faciliten un entorno proactivo de aprendizaje y el avance de una investigación científica de excelencia; y c) una gobernanza favorable que impulse y permita una planificación y dirección estratégica, la innovación y, adicionalmente, una toma de decisiones ágil, flexible y eficiente y una gestión/administración autónoma de los recursos alejada de excesos burocráticos y regulatorios prolijos.

Lo cierto es que las organizaciones académicas y científicas se encuentran inmersas en un escenario de creciente competencia internacional por reputación, recursos y talento, donde puede constituir una ventaja relevante disponer de estructuras flexibles y ágiles de gobernanza que favorezcan una fácil adaptabilidad al entorno.

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