La fórmula Puigdemont

El nuevo Presidente de la Generalidad de Cataluña, Carles Puigdemont, tomó ayer posesión  de su cargo con una fórmula innovadora que ha generado cierto revuelo mediático y que, según algunas informaciones, ha llevado ya a la Abogacía del Estado a analizarla por si pudiera resultar disconforme con el ordenamiento jurídico vigente. En nuestra opinión la fórmula utilizada por el Presidente de la Generalidad no plantea ningún problema jurídico por los motivos que a continuación se van a exponer.

Como es lógico, debe empezarse por describir el acto de la toma de posesión de Carles Puigdemont. Así, la Presidenta del Parlamento ha formulado al Presidente electo la pregunta siguiente: “¿Prometéis cumplir lealmente las obligaciones del cargo de Presidente de la Generalidad con fidelidad a la voluntad del pueblo de Cataluña representado por el Parlamento?”. A esta pregunta Carles Puigdemont ha contestado: “Sí, lo prometo”.

Teniendo presente el dato anterior es preciso acto seguido examinar el marco normativo que regula la toma de posesión de cargos públicos en el ordenamiento jurídico español. Ello nos conduce, en primer lugar, al artículo 23.2 de la Constitución que simplemente se limita a prever que los ciudadanos tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos señalados por las leyes. Conviene destacar de este precepto la reserva de ley para establecer los requisitos de acceso a los cargos públicos. Dicha reserva de ley ha sido desarrollada en lo relativo a la toma de posesión de los cargos electos en el ámbito parlamentario y local por el artículo 108.8 de la LOREG y en lo concerniente a la toma de posesión de los miembros del poder judicial por el artículo 318 de la LOPJ. En el primer caso la ley indica que, en el momento de tomar posesión de sus cargos, los candidatos electos deben jurar o prometer acatamiento a la Constitución. En el segundo supuesto la ley estipula que los miembros de la carrera judicial, cuando toman posesión de sus diversos destinos, deben prestar juramento o promesa de guardar y hacer guardar la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico con lealtad a la Corona.

Ahora bien, la reserva de ley establecida por el artículo 23.2 CE no ha sido desplegada, ni a nivel estatal ni a nivel autonómico, por lo que respecta a la regulación de la toma de posesión de los cargos o funciones públicas en el poder ejecutivo y en la Administración. En este ámbito existe, en cambio, una norma estatal de rango reglamentario, el Real Decreto 707/1979, de 5 de abril, por el que se establece la fórmula de juramento en cargos y funciones públicas. En esta disposición reglamentaria se contemplan dos fórmulas para la toma de posesión. La primera prevé que quien haya de dar posesión formulará al designado la pregunta siguiente: “¿Juráis o prometéis por vuestra conciencia y honor cumplir fielmente las obligaciones del cargo con lealtad al Rey, y guardar y hacer guardar la Constitución como norma fundamental del Estado?”. Esta fórmula puede ser sustituida por el juramento o promesa prestado personalmente por quien va a tomar posesión del cargo con arreglo a los mismos términos de la pregunta anterior.

Debe reconocerse que, a pesar de carecer del rango normativo exigido por el artículo 23.2 CE, las fórmulas del Decreto 707/1979 ha venido aplicándose con ligeras variantes (singularmente la referencia a los Estatutos de Autonomía cuando era procedente) en los actos de toma de posesión de los Presidentes y de los Gobiernos tanto estatales como autonómicos. Ello no significa, sin embargo, que las citadas fórmulas deban ser de obligado cumplimiento en todo caso. La razón es simple: el Decreto 707/1979 no satisface la garantía de reserva de ley impuesta por el artículo 23.2 CE y, por lo tanto, no es la norma adecuada para imponer los requisitos de la toma de posesión de los cargos públicos del poder ejecutivo y de la Administración. Como corolario de este razonamiento cabe afirmar que en este ámbito la fórmula de la toma de posesión puede acoger fórmulas innovadoras y no incluir elementos presentes en el Decreto 707/1979 tales como la mención expresa a la observancia de la Constitución o la lealtad al Rey. En definitiva, es suficiente que de la fórmula de la toma de posesión se desprenda con claridad que se asumen las obligaciones derivadas del cargo.

La posición que se defiende encuentra su fundamento en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 9/1985) y del Tribunal Supremo (Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de 29 de mayo de 1985). En ambas resoluciones jurisprudenciales se subraya de forma expresa que el Decreto 707/1979 no puede ser entendido como la norma que fija obligatoriamente los requisitos de acceso a los cargos públicos puesto que no tiene el rango de ley exigido por el artículo 23.2 CE y consiguientemente cabe aceptar fórmulas de toma de posesión sin referencia explícita a la fidelidad a la Constitución o al Rey, siempre que resulte clara la voluntad de asumir el cargo público. En este sentido la STS de 29 de mayo de 1985 es suficientemente elocuente en sus términos literales: “(…) el Real Decreto 707/1979, de cinco de abril, no se adapta a lo establecido por art. 23-2) de la Constitución, en cuanto éste establece el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes, y no pueden estimarse establecidas por leyes las formalidades reguladas mediante otros preceptos de inferior jerarquía normativa; (…) debiendo estimarse, por otra parte, que las obligaciones y lealtades derivadas del cargo público nacen de la aceptación de éste en cualquier forma que se haya realizado, y son exigibles independientemente de ésta; sin que varíe la responsabilidad por su incumplimiento en razón a la forma en que se haya manifestado la aceptación”.

Aplicando esta doctrina a la “Fórmula Puigdemont” puede defenderse, a nuestro juicio, su admisibilidad general porque no existe norma con rango de ley aplicable en la materia y porque del tenor literal de la misma se desprende inequívocamente la voluntad de aceptar las obligaciones del cargo de Presidente de la Generalidad de Cataluña. Además, no debe olvidarse que, como señala la Sentencia citada del Tribunal Supremo, la responsabilidad por el eventual incumplimiento de estas obligaciones es exigible a partir de la constancia de la aceptación de estas últimas y no de la forma de la toma de posesión.

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