La Defensa y los Presupuestos Generales del Estado

En materia de defensa, España tiene ganada una merecida fama de “usuario sin billete”, esto es, un país que gasta menos que sus vecinos porque descuenta que en caso necesario, la alianza le protegerá. En la cumbre de los 28 países de la OTAN celebrada el pasado 25 de mayo se acordó elaborar planes nacionales de defensa para detallar cómo se  alcanzará el objetivo de destinar a la defensa el 2 por ciento del PIB. Para España, se trata de duplicar nuestro esfuerzo defensivo, un objetivo muy ambicioso para cuyo cumplimento sería necesario incrementar esta función de gasto público aproximadamente en 0,13 puntos del PIB cada año. Los presupuestos generales del Estado para 2017 que se debaten estos días en el Parlamento deberían darnos una primera pista acerca la convicción con la que se pretende dar contenido a esa voluntad política.

Veamos primero, con apoyo del gráfico 1, qué ha sucedido en los últimos años en perspectiva comparada.

Fuente: SIPRI

La caída del muro de Berlín en 1989 y el fin de la “Guerra fría” han traído consigo un notable dividendo social: desde entonces el gasto público en defensa en los principales países de la UE se ha reducido de forma sostenida. Francia y el Reino Unido, que ejercen un indiscutible liderazgo en Europa, se sitúan ahora en torno al 2 por ciento del PIB. Por su parte, Alemania, Italia y España están ligeramente por encima del 1 por cien, lo que ilustra que no somos los únicos “polizones” (los datos del Stockholm International Peace Research Institute no coinciden con los oficiales de España, como veremos al final).

A la vista de esta evolución, la promesa de situar el esfuerzo en defensa de España en los niveles de hace casi 30 años sólo será creíble si nuestros vecinos hacen lo mismo. En la Unión Europea sólo Grecia, Polonia y Estonia, junto con los citados Reino Unido y Francia, superan el 2 por ciento. Por tanto, España incrementará su gasto hasta el umbral comprometido si se trata de un esfuerzo conjunto para hacer frente a las amenazas que soportan la UE y la OTAN.

En todo caso, procede estudiar el proyecto de presupuestos para comprobar si efectivamente se aprecia un cambio de tendencia. Según el libro de presentación del Proyecto (conocido como “libro amarillo”) para 2017 se prevé un gasto de 5.758 millones de euros, que representa un incremento de 0,4 por ciento respecto al año anterior. Sin embargo, este dato no refleja la totalidad del gasto que está previsto realizar, y ello por varios factores.

En primer término, se presupuesta también una cantidad de 1.818 millones para hacer frente a los pagos de los Programas Especiales de Armamento (PEAs), con lo que el presupuesto total alcanza los 7.576 millones. Hasta ahora, tales pagos se realizaban a través de un crédito extraordinario que solía tramitarse a mitad del ejercicio. Varias sentencias del Tribunal Constitucional (por ejemplo, la STC 126/2016, de 7 de julio de 2016) han prohibido esta práctica, por lo que el gobierno se ha visto obligado a dotar en el presupuesto inicial el citado importe. El gobierno separa los pagos de los PEAs porque representan inversiones en material recibido en ejercicios anteriores y que por ello fueron computados como mayor déficit en términos de Contabilidad Nacional en su momento. No serán déficit para 2017.

Lo adecuado sería computar las inversiones que realmente se prevén en 2017, pero no podemos hacerlo porque el valor de los elementos que se recibirán este año no se ha publicado. Hasta 2016, en la documentación que acompañaba los Presupuestos Generales del Estado de cada año, se incluían los ajustes que permiten pasar del saldo presupuestario del Estado al déficit público medido en términos de Contabilidad Nacional. En dichos ajustes aparecía la estimación de las inversiones militares no presupuestadas, aun cuando se fraccionaran los pagos en años siguientes. En los cinco años que transcurren entre 2012 y 2106 han supuesto, en media, unos 1.296 millones anuales.

El segundo motivo por el que el presupuesto del ministerio de defensa no representa todo el gasto que haremos es que las misiones de paz se atienden a lo largo del ejercicio mediante modificaciones de crédito provenientes del Fondo de contingencia. Esta es una práctica presupuestaria poco ortodoxa, en la medida en que al menos algunas de tales misiones están en marcha y se puede hacer una previsión estimativa de los gastos a realizar.

Un año más, por tanto, el gasto previsto en defensa resulta confuso, lo que refleja un cierto temor a explicar la verdad de lo que se está haciendo en este terreno. Este hecho no sólo es preocupante desde un punto de vista de la transparencia y el control público de las decisiones políticas, sino también porque revela que la sociedad española otorga una valoración muy escasa a sus gastos militares.

La confusión a la que nos referimos desaparece cuando se considera el gasto público en términos de Contabilidad Nacional clasificado por funciones. Con esta fuente estadística -la mejor de las disponibles- se conocen los datos reales hasta 2015 y las estimaciones para 2016 y 2017 que se publican en la actualización del Programa de Estabilidad 2017-2020 del Reino de España, aprobado por el Consejo de Ministros el 28 de abril. En el cuadro siguiente mostramos el gasto total previsto en 2017, que ascenderá a 11.142 millones, es decir 6,4 por ciento más que en 2016, incluidas las inversiones militares, las misiones de paz en el exterior y otros gastos en defensa. Este esfuerzo es equivalente a una ganancia en términos de PIB de 0,02 puntos, para situarnos en el 0,96 por ciento.

La diferencia entre los 11.142 millones de la clasificación COFOG y el gasto que reflejan los Presupuestos (unos 7.500 millones) se debe esencialmente a la imputación de cotizaciones sociales ficticias que se realiza en Contabiliad Nacional. Como se sabe, los funcionarios públicos no cotizan a la seguridad social para obtener a cambio una pensión de jubilación, sino que cada año el Estado dota las cantidades necesarias para atender a las clases pasivas. Se trata de un gasto diferido que es necesario contabilizar.

De esta manera, queda claro que España apuesta por intensificar su esfuerzo en defensa, como prometió la ministra en febrero, aunque en este primer año de su mandato, el incremento anual es inferior al que se necesitaría para lograr la meta declarada del 2 por ciento en 2024. Apenas hemos recuperado el gasto realizado en 2011 en términos absolutos, pero no en porcentaje del PIB. Cabría esperar por tanto mayor volumen presupuestario dedicado a defensa en los próximos años, si bien la eficacia de nuestras fuerzas armadas no depende sólo del nivel de gasto. Por ejemplo, el papel de España en misiones de paz internacionales muestra que se puede ser eficaz con poco dinero, aunque las cuestiones de eficiencia requieren un análisis distinto al que hemos efectuado en esta breve entrada.

En suma, estamos ante un momento clave para la seguridad en Europa. Por un lado, el Brexit afectará de algún modo a la Política Común de Seguridad y Defensa. Es posible incluso que esta política se convierta en uno de motores de futuro de la propia Unión. Por otro las nuevas amenazas y la visión estratégica de los EEUU bajo la administración Trump pueden alterar los equilibrios en el seno de la OTAN. Que España se prepare –elevando su gasto público en defensa- para desempeñar una función acorde con nuestra relevancia económica y geopolítica parece la política correcta. No obstante, que ello se oculte a los ciudadanos en el debate presupuestario no merece el mismo elogio.

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