La acción exterior de las Comunidades Autónomas en clave electoral

La ley catalana de Acción Exterior fue suspendida hace dos semanas a causa de la admisión a trámite por parte del Tribunal Constitucional (TC) de un recurso presentado por el Gobierno central de mayoría absoluta del Partido Popular el pasado 6 de marzo, que considera que la citada norma (que define las directrices en materia de relaciones internacionales, estructuras organizativas y los mecanismos de gestión y planificación de la Generalitat), menoscaba las atribuciones constitucionales que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales (art 149.1) y que atribuye al Gobierno central la dirección de la política exterior (art. 97).

Pronto, desde la Generalitat de Cataluña, a través del consejero de Presidencia, Francesc Homs,  se apresuraron a asegurar, que con Ley catalana de Acción Exterior en vigor o sin ella, y al margen de la diatriba jurídica, susceptible de protagonizar todavía ulteriores episodios, Cataluña continuaría desarrollando una suerte de acción exterior, proyección externa, para-diplomacia propia o cualquiera que sea el eufemismo para describir la defensa de los intereses propios en el exterior, y preferentemente en el marco de la Unión Europea (UE), bien con la aquiescencia del Estado español, bien al margen del mismo. Los fuegos de artificio, en clave eminentemente electoralista, ya los había prendido la vicepresidenta del Gobierno, Soraya Sáenz de Santamaría, para justificar la decisión del Consejo de Ministros, al explicar que la Ley de Acción Exterior Catalana podía “invadir o al menos menoscabar la competencia estatal en la dirección y puesta en ejecución de la política internacional”.

Nada nuevo bajo el sol (solo partidos políticos tratando de aglutinar a sus votantes ante los sucesivos procesos electorales previstos para 2015) no estamos ante un tema novedoso, sino por el contrario, muy recurrente desde que el mismo TC estipulase en su archiconocida sentencia 165/1994, la posibilidad de las Comunidades Autónomas (CC.AA) de desarrollar una acción exterior propia, pero limitada a aquellas cuestiones que no formasen parte del “núcleo duro de las relaciones exteriores”, atribuidas en exclusividad a la Administración central.  Con motivo de las posibilidades entonces abiertas en materia de acción internacional, las CC.AA optaron por una creciente institucionalización, principalmente de los mecanismos y órganos administrativos encaminados al diseño y la gestión de sus respectivas estrategias internacionales; que ha culminado con un lento declive del interés por las mismas, a causa de las limitaciones presupuestarias derivadas de la crisis económica y financiera, así como por la modestia (en algunos casos) de los resultados obtenidos.

A pesar de lo anterior y por mucho que algunos, bien advenedizos, bien cínicos políticos finjan sorprenderse públicamente en busca de un puñado de votos, desde hace más de dos décadas las CC.AA vienen desarrollando, en mayor o menor medida y según sus capacidades e intereses (con el conocimiento, la aquiescencia y al menos la tolerancia de los sucesivos gobiernos centrales), una suerte de acción/política/diplomacia exterior o internacional que responde a cuatro objetivos o ámbitos prioritarios: político (reconocimiento internacional), económico (intercambios comerciales), cultural y de asistencia (difusión cultural y lingüística y atención a sus emigrantes), y cooperación transfronteriza e internacional (transfronteriza pero también solidaria internacional). Aun teniendo en cuenta la proliferación de distintas modalidades de actividades así como la diferencia en cuanto al grado, interés y profundidad entre las desarrolladas por las diferentes CC.AA, resulta factible agrupar todas esas “actividades internacionales” en tres categorías perfectamente diferenciadas: a) el establecimiento de oficinas y delegaciones en el extranjero; b) los viajes y contactos de las elites políticas regionales; y c) los acuerdos exteriores de las CC.AA.

Dichas posibilidades entroncan en el marco de las teorías del “Soft Power” y de la “Nueva Diplomacia Pública”, basadas en la convicción de las ventajas de “convencer antes de vencer de manera traumática”. Entre ellas,  la disposición de oficinas y delegaciones en el extranjero, ha venido a constituir la “joya de la corona”, dado el simbolismo que ineludiblemente conlleva. Como resulta bien conocido, esta posibilidad ha sido monopolizada por la apertura de delegaciones ante la UE en Bruselas, en una práctica que no es exclusiva, sino que resulta compartida, como acertadamente analizaba en Agenda Pública, Luis Bouza, por más de trescientas regiones europeas. En el caso de las CC.AA, se ha distinguido entre aquellas oficinas regionales en el extranjero de una clara vocación sectorial (preferentemente aquellas de carácter comercial) de aquellas delegaciones u oficinas de representación, también conocidas como “pseudo-embajadas”, que implican una representación oficial con un evidente carácter político y/o paradiplomático.  Serían éstas últimas las que podrían entrar en hipotético conflicto en relación a la cuestión de las relaciones exteriores.  Es por ello, que durante años, ni las CC.AA han dado excesivas explicaciones de la tipología de sus oficinas y delegaciones en el exterior, ni el Estado central (fuese cual fuese su color político) ha querido “abrir el melón”, permitiendo una proliferación de representaciones, delegaciones y oficinas regionales en el extranjero sin precedentes.

Y no se trata solo de Cataluña, quien ya ha asegurado que, al margen de la Ley de Acción Exterior, piensa añadir a sus  delegaciones de  Nueva York, París, Berlín, Londres y Bruselas, dos nuevas ubicadas en Roma y Viena (más allá de las en torno a setenta sectoriales de promoción comercial que dispone en todo el mundo); sino que el País Vasco (ocho oficinas de representación entre Europa y América), pero también Andalucía (una específica delegación en Bruselas, aparte de tres decenas de oficinas de promoción comercial en Europa, Asia, África y América)  y Canarias (ocho oficinas en el exterior en Europa, África y América), con mucho menos ruido mediático, también se han destacado entre las CC.AA españolas, por extender amplias redes de delegaciones en el extranjero.

Ni que decir tiene que la mayor parte de la “actividad internacional” de CC.AA españolas como Cataluña se orienta a su posible afectación al proceso de toma de decisiones de la UE. De un tiempo a esta parte, las CC.AA (al igual que muchas otras regiones europeas) se han concienciado de que la acción exterior o paradiplomacia a escala europea no es una entelequia sino una realidad. Que no pueden esperar a que Europa venga hasta ellas, sino que deben activarse hacia Bruselas, si quieren participar y beneficiarse de las decisiones europeas. Por ello, desde hace más de dos décadas vienen perfeccionando sus cauces, más o menos formales, de interacción con las instituciones de Bruselas. Desde que a finales de los ochenta decidieron establecerse (físicamente) en la capital europea, han venido potenciando su participación (directa o mediada a través de sus estados) en el Consejo de Ministros de la UE, en la Comisión Europea, en el Comité de las Regiones, el Parlamento Europeo  o en las diferentes asociaciones interregionales, como mecanismos de referencia de sus diferentes estrategias europeas.

No nos encontramos una cuestión novedosa, pero sí cíclica y mediáticamente recurrente (sobre todo en periodos pre-electorales, como sucede durante la práctica totalidad del presente 2015). Se trata de estrategias sabidas y consentidas por los sucesivos gobiernos centrales, en muchas ocasiones de idéntico color político a los regionales (no hace tanto tiempo que la delegación valenciana era la mejor dotada de las autonómicas destacadas en Bruselas, ni tampoco se ha discutido nunca el despliegue exterior de CC.AA como Andalucía). Una actividad internacional desarrollada por regiones europeas como por CC.AA españolas, algunas con indudable conciencia de nación y otras que carecen de aquella, mucho antes de que existiese ninguna Ley de Acción Exterior, ni catalana, ni española. Parece que detrás de la polémica, como en tantas ocasiones, lo único que realmente hay en juego, es un buen puñado de votos.

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