Informe GRECO. Suspenso en elementos centrales para la calidad democrática

La publicación del informe GRECO (Grupo de Estados Contra la Corrupción) del Consejo de Europa alerta de nuevo con contundencia de la persistencia de una situación “globalmente insatisfactoria” en relación con la vigilancia de la corrupción y conflictos de intereses entre parlamentarios/as, judicatura y fiscalía.  Esta circunstancia implica que, de acuerdo con las reglas de procedimiento establecidas regla 32) se va a someter al Reino de España a un escrutinio específico advirtiendo al más alto nivel de estos incumplimientos y estableciendo un seguimiento periódico para examinar la evolución. 

El informe GRECO centra este cuarto periodo de evaluación en las medidas para garantizar la independencia, ausencia de conflicto de intereses y transparencia en la actividad de miembros de las cámaras parlamentarias, judicatura y fiscalía. La lectura del informe dibuja un desalentador panorama tanto por la general situación de incumplimiento como por el hecho que los pocos elementos de parcial cumplimiento que se señalan son en muchos casos simples proyectos legislativos o promesas de actuación con un incierto futuro. 

El informe concluye solicitando que se indique a la delegación española que existe una situación de “incumplimiento con las recomendaciones pertinentes y la necesidad de emprender una acción decidida con el objetivo de conseguir progreso tangible lo antes posible”. También señala que la situación de parálisis institucional vivida por la imposibilidad de formar gobierno en 2016 no justifica ya en este momento que no se pase de las palabras a los hechos. Sin olvidar una advertencia de que el informe se traduzca y sea hecho público a la mayor brevedad.

No pueden causar sorpresa muchas de las recomendaciones que se realizan en el informe porque tocan problemas que han aparecido de forma habitual en el debate público: actividades profesionales de los representantes parlamentariospago de viajesrelaciones de lobbyindependencia de la fiscalíaactividades privadas de juecesformas de nombramiento de magistrados/as.

Un análisis de los incumplimientos constatados revela una insuficiente cultura de regulación de los conflictos de intereses en los tres ámbitos. El Consejo de Europa indica que las medidas de regulación de la declaración de intereses de diputados y senadores debe ser más exhaustiva, abarcando viajes, regalos, valor de mercado de los bienes y, posiblemente, al entorno familiar.  Pero también advierte que este mal aqueja a jueces y fiscales, sin que el, poco comprometedor (por carecer de cuantías para regalos, prohibiciones concretas sobre relaciones, conferencias…) código de conducta de los primeros aprobado en 2016 y la ausencia de normas de los segundos ofrezcan un mejor panorama. En cuanto a estas declaraciones de intereses es significativo el acento que pone el informe en la necesidad de que estas sean objeto de asesoramiento especializado, seguimiento y publicidad.  

En relación con los miembros de las cámaras parlamentarias las advertencias del informe GRECO inciden en debates que se reabren periódicamente: la necesidad o no de que tengan dedicación exclusiva y el tipo de actividades que pueden ser compatibles; el nivel de retribución de su función (o ausencia de ella, como ha avalado el TC, con el riesgo de representación “censitaria” que conlleva) como una garantía de independencia frente a presiones externas; la forma de hacer transparentes y evidentes relaciones con operadores económicos que presionan al legislativo.  Es en este último aspecto donde GRECO encuentra más deficiente la regulación existente, señalando que un registro de lobbies no abarcaría la totalidad del problema que es, sobre todo, de publicidad de las relaciones existentes de los parlamentarios con grupos de intereses económicos, esto es, de huella de los contactos existentes, en la línea de propuestas que señalaba J. Ponce en Negociación de normas y “lobbies” (2015). 

Con respecto a la judicatura el informe GRECO pone el dedo en la llaga en la independencia judicial, una sombra que reitera la de la Comisión Europea.  Además de las cuestiones ligadas a los conflictos de intereses ya citadas, es especialmente duro en relación con la cuestión de los nombramientos judiciales y el gobierno judicial. A la preocupación sobre el sistema de nombramiento de magistrados/as para los órganos judiciales más relevantes, el Reino de España responde que está en estudio la supresión de la propuesta de los Parlamentos autonómicos para las salas de los Tribunales Superiores de Justicia. El informe GRECO señala que habrá que ver como se concreta la anunciada reforma, pero que el alcance de la recomendación es más amplio y afecta, más concretamente, a los órganos judiciales centrales, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo. 

En cuanto a la forma de nombramiento de los jueces y magistrados y su independencia se ha defendido también con argumentos sólidos, por ejemplo por J.M. Rodríguez de Santiago aquí, que las necesarias exigencias de competencia no invalidan que “cuanto más espacio haya para la ideología del juez, más necesidad existe de una legitimidad distinta de la que deriva estrictamente de la ley. Y en un Estado democrático la primera legitimidad que se viene a la cabeza para el ejercicio del poder es la democrática”.  Es un debate complejo, que afecta asimismo al otro aspecto señalado por el informe GRECO, el del gobierno judicial, y la intervención parlamentaria o no. El establecimiento de unos requisitos de competencia, y el respeto escrupuloso de éstos, sin prácticas torticeras como se han visto en algunos casos notorios sobre méritos, cómputo de años de servicio, fijación de requisitos ad hoc, etc., podría paliar parte de las insuficiencias. Sin embargo, el informe es tajante en cuanto a la necesidad de desvincular esos nombramientos del ámbito político (“GRECO reiterates its view that political authorities shall not be involved, at any stage, in the selection process of the judicial shift”). En todo caso, una solución de esta naturaleza no debe olvidar que la fórmula de acceso a la judicatura (larga preparación de oposiciones con pago a preparadores) incide en la extracción social resultante lo que ha sido señalado como un elemento que introduce sesgos en la orientación del aparato judicial. Todo ello sin olvidar otras cuestiones que no se abordan en el informe pero que son preocupantes para la independencia judicial y el derecho al juez predeterminado, como la alteración de la composición de órganos judiciales o la distorsión de las reglas de competencia judicial, de triste actualidad. 

Es interesante señalar que el informe alude también a ciertas prácticas de funcionamiento del CGPJ que habían sido denunciadas en los últimos tiempos como el presidencialismo o la ausencia de dedicación exclusiva de todos sus miembros –avalada, por cierto, por el TC-, que actúan en detrimento de un verdadero funcionamiento colegiado del órgano de gobierno de la judicatura.

Por lo que respecta a la Fiscalía, a la inexistencia de un código que regule los conflictos de intereses, se une una crítica clara a la dependencia del gobierno y la inexistencia de mecanismos de transparencia y publicidad de los contactos que mantiene con el gobierno (“GRECO has been very clear in this respect: it is key that communication between the Prosecutor General and the Government is made in a transparent manner, in writing and published in an adequate way”). Causa cierto sonrojo para cualquier persona mínimamente informada que el gobierno haya alegado ante la delegación GRECO que la última comunicación de la Fiscalía con el gobierno se produjo como consecuencia de la declaración del estado de alarma por la huelga de los controladores aéreos en 2010 o se limita de forma rutinaria a cuando le envía, al igual que al Parlamento, su informe anual.

En definitiva, el informe es perturbador no tanto porque pone de manifiesto cuestiones desconocidas con respecto al control de la corrupción y los conflictos de intereses en los poderes del Estado, como porque apunta la escasísima voluntad de ponerles remedio.  Los mínimos avances que se señalan en algunos de los incumplimientos que se arrastraban de informes previos son en muchos casos meros anuncios o proyectos con una viabilidad incierta: iniciativas legislativas de un grupo parlamentario sin avances en su tramitación; declaraciones en una subcomisión parlamentaria; anuncios de regulación por el gobierno.  Igualmente preocupante es la evidencia de que para adoptar estas medidas hace falta un consenso parlamentario y una voluntad política de llegar a acuerdos que tampoco parece vivir momentos especialmente propicios. Recordemos, tan sólo, que la última reforma del CGPJ en 2013 fue aprobada en solitario por el PP

De forma más aguda cuando toca derechos fundamentales, como la tutela judicial efectiva empañada por el control político de nombramientos jurisdiccionales, pero también de transversalmente en todos los otros problemas que apunta, el informe GRECO enciende nuevamente las luces rojas de la calidad democrática.

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