¿Hace falta regular el lobby en España?

Manuel Villoria también es autor de este texto

Si preguntamos por la calle qué significa el término “lobby”, nos encontraremos con tres tipos de respuestas. A: “lobby es sinónimo de corrupción y de abuso de poder por parte de grandes empresas”. B: “el lobby es una práctica necesaria porque los políticos no pueden saber todo de todos los temas” (respuesta seguramente minoritaria). Finalmente, algunas personas, probablemente la mayoría, responderán que no tienen ni idea de qué es exactamente el lobby.

Transparency International emprendió en 2014 un estudio en 19 países de la Unión Europa, incluida España, con una doble finalidad: desentrañar lo que supone la práctica del “lobby”, y comprender y proponer soluciones ante los riesgos de corrupción que se asocian a ella. El resultado es una serie de informes que componen una fotografía muy completa del lobby en cada país y en las instituciones de la UE, y que abogan por una reforma centrada en tres aspectos: es necesario mejorar la transparencia, la integridad y la igualdad de acceso de todos los ciudadanos y grupos de interés a los decisores públicos.

En el caso de España, en los medios de comunicación y en el imaginario público el lobby está, en el mejor de los casos, bajo sospecha, y en el peor de los casos, conserva una connotación negativa. Tratándose de un concepto importado de los sistemas políticos anglosajones, es esperable que persista cierta confusión. Pero además confluyen tres elementos.

En primer lugar, tanto la percepción de la corrupción como la importancia que dan los españoles a esta cuestión han alcanzado récords históricos. Para un 77% de los ciudadanos la corrupción es parte de la cultura de los negocios en el país y un 84% supone que el soborno y las conexiones son la forma más sencilla de obtener servicios públicos. De manera similar opinan las empresas: 93% consideran que el favoritismo y la corrupción dañan la competitividad de los negocios en España. A todo ello han contribuido, sin duda, los múltiples escándalos de soborno y tráfico de influencias que, implicando a políticos y empresarios destacados, han sido muy mediatizados en los últimos años. Al tiempo, la ciudadanía es cada vez más consciente del daño social que provoca la corrupción.

En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, se ha producido una fuerte desafección política. En tercer lugar, la falta de información y de controles democráticos suficientes propician la confusión de “lobby” con “influencia indebida” e incluso con “tráfico de influencias”. Así, se considera que en nuestro país existen vínculos excesivos y perjudiciales entre dinero y política, y en definitiva que el dinero compra influencia en la política.

La clave es que, contrariamente a otros países del entorno europeo o norteamericano, no disponemos en España de un marco legal que permita conocer de manera sistemática quién pretende influir en las decisiones políticas, de qué manera, con qué medios económicos y qué resultados consigue. Quien se reúna con un político o cargo público, o presente un informe con argumentos enfocados a promover o modificar un proyecto de ley o cualquier otra norma, no tiene la obligación de informar de estas acciones. Tampoco los representantes públicos están obligados a dar cuenta de con quién se reúnen y qué documentos les son presentados, y si han considerado oportuno incorporarlos en las decisiones. Por parte del Estado, no hay órganos de monitoreo y control de las actividades de influencia.

Ello implica, entre otras cosas, que no se puede realmente conocer, de manera sistemática y detallada, la “huella legislativa”. Es decir, el recorrido de nuestras leyes y regulaciones, desde el momento en que son planteados los primeros borradores hasta la aprobación de los textos legales. Diputados y senadores, miembros del gobierno y directores en los distintos ministerios reciben y se entrevistan con ciudadanos y grupos, pero de manera informal y sin rendir cuentas, puesto que no existe un procedimiento que garantice el debate público durante el proceso legislativo y la atención por igual a todos los grupos de interés que deseen intervenir.

Pero demos un paso atrás. ¿Cómo definir el “lobby”? Para Transparencia Internacional, el ejercicio del lobby, o la representación de intereses privados en la política, es “cualquier comunicación directa o indirecta con agentes públicos, decisores públicos o representantes políticos con la finalidad de influenciar la toma de decisión pública, desarrollada por o en nombre de un grupo organizado de carácter privado o no gubernamental”. Los “lobbies” son organizaciones representadas por personas. No son lobistas sólo quienes se dedican profesionalmente a ello, como intermediadores de intereses por cuenta ajena o como consultores de relaciones públicas, sino que también pueden ser lobistas, o mejor dicho pueden “hacer lobby”, las propias empresas, las ONG, los think tanks, las organizaciones religiosas y académicas, las asociaciones industriales, los colegios profesionales, los despachos de abogados, los sindicatos y organizaciones patronales.

El lobby es una actividad ineludible en la democracia actual, legítima y necesaria porque permite acercar a la ciudadanía a la toma de decisiones públicas y, sobre todo, aportar elementos para la adopción de mejores leyes y políticas por quienes se ven afectados por ellas. Los problemas surgen cuando el lobby no es transparente, o cuando algunas personas disponen de un acceso privilegiado a políticos e instituciones, mientras que otras quedan excluidas de la toma de decisiones públicas. ¿Cómo garantizar entonces que las decisiones adoptadas son las mejores para la ciudadanía y el “interés general”? El lobby opaco, sin normas éticas claras y sin equilibrio en el campo de juego, conlleva riesgos para la sociedad en su conjunto -y también para la organización que pretende defender sus intereses honestamente ante los poderes públicos.

Una vez aclarado qué entendemos por lobby, advirtamos que los riesgos de corrupción o “malas prácticas” por su falta de ética, se encuentran en todas las fases de la elaboración de las políticas y ante todo tipo de decisores, es decir ante el poder legislativo pero también el ejecutivo -ante el gobierno central, las Comunidades Autónomas o los ayuntamientos-.

¿A qué puede conducir un lobby opaco y sin fronteras claras? He aquí algunos ejemplos:

  • El tráfico de influencias, actividad delictiva consistente en incitar al abuso del cargo público para obtener beneficios.
  • La captura de las normas o la adopción de normas “descafeinadas”, por ejemplo financiando a partidos políticos para obtener regulaciones beneficiosas una vez que dichos partidos accedan al gobierno, utilizando las puertas giratorias, controlando a los grupos de expertos, o financiando investigaciones o congresos deliberadamente sesgados.
  • El entorpecimiento de la aplicación de sanciones a través de presiones a quienes deben tomarlas.
  • La concesión de contratos públicos no a la mejor oferta, sino a quién más eficazmente ha presionado en la decisión o en la fase de redacción de los requerimientos técnicos.

En todos estos casos, el objetivo es que el regulador o el responsable de la política haga un uso abusivo de su poder para favorecer intereses privados específicos, dañando o desconsiderando el interés general. No todas las situaciones planteadas son ilegales, pero sí pueden ser consideradas éticamente inaceptables desde el punto de vista de la defensa del bien común.

El diagnóstico de Transparencia Internacional es que en España la actividad de la influencia no dispone de un marco regulador global y adecuado que contenga la corrupción y la influencia indebida, y que garantice transparencia, igualdad de trato de todos los grupos de interés por los decisores públicos, así como trazabilidad de las normas.

Y ello pese a que existen algunas reglas sobre conflictos de intereses e incompatibilidades, códigos éticos para los altos cargos, y una ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno que aún debe desplegar su potencial. Asimismo, se están dando pasos positivos en relación a la financiación de los partidos (el nuevo código penal sanciona como delito la financiación ilegal), se endurecen los controles sobre incompatibilidades y conflictos de interés de los altos cargos públicos (hace unos días se aprobó la ley reguladora del ejercicio de alto cargo), o incluso se mejora y refuerza la normativa sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas. Pero quienes podrían ayudar a combatir la influencia indebida y la corrupción no tienen suficiente amparo legal. Seguimos careciendo de una norma consistente y efectiva que proteja a los denunciantes de corrupción.

Resolver estas carencias de nuestro marco legal significaría componer una regulación efectiva para el lobby. Para ello, el capítulo español de Transparencia Internacional propone una serie de medidas relativas a la publicación de información y al fomento de la integridad pública, que mejorarían el sistema de toma de decisiones públicas dotándolo de más transparencia, integridad y equilibrio. Mencionamos aquí las principales y el conjunto de ellas puede consultarse en el informe citado sobre España.

Recomendaciones a los poderes públicos:

  • Divulgar información a través de un registro de lobistas obligatorio y público, que abarque tanto al parlamento nacional como a los parlamentos autonómicos, y al poder ejecutivo.
  • Implementar plenamente la ley de transparencia e introducir mejoras en el sentido de que la información pública sea “abierta por defecto”.
  • Exigir que los parlamentarios y miembros del gobierno publiquen sus agendas de trabajo y los contactos que mantengan sobre cada medida o política pública.
  • En relación a las puertas giratorias, asegurar la independencia e imparcialidad de la Oficina de Conflictos de Intereses para garantizar el cumplimiento de la normativa de incompatibilidades de los altos cargos públicos. Es conveniente además asegurar un seguimiento más allá de los dos años de “cuarentena” post-empleo público que exige la ley. Además, en el caso del Parlamento es preciso realizar una revisión adecuada de las declaraciones de bienes e intereses, reforzar el régimen de incompatibilidades durante el mandato y después de éste y controlar su aplicación. También en el caso de la judicatura, deben regularse las prohibiciones post-empleo público y los conflictos de interés mediante declaraciones obligatorias de bienes e intereses.
  • Introducir una “huella legislativa” y propiciar canales claros de comunicación entre ciudadanos, gobiernos y parlamentos, de manera que se asegure la participación de los interesados en los procesos legislativos.

Recomendaciones específicas a quienes realizan lobby:

  • Solicitar que informen periódica y públicamente de sus actividades (con qué agentes públicos se reúnen, sobre qué tema, cuánto se han gastado, etc.).
  • Plantear un código ético preceptivo que establezca estándares claros para la actividad de influencia y comunicación hacia los representantes electos y funcionarios públicos.

NOTA:

Este artículo se basa en los informes Una evaluación del lobby en España: Análisis y propuestas, de Transparencia Internacional-España (2014) y Lobbying in Europe: Hidden Influence, Privileged Access, de Transparency International (2015).

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