Gobierno de expertas y ‘outsiders’, pero no de tecnócratas

Toda formación de Gobierno es una declaración de intenciones, y un acto de comunicación política en sí misma. En los sistemas parlamentarios acostumbrados a las coaliciones, el poder de los partidos de pone de manifiesto, a veces en detrimento incluso del jefe del Ejecutivo. En España, por el contrario (al menos en el nivel estatal), estos momentos todavía reflejan el control del presidente y del estilo que pretende transmitir con su acción de gobierno. 

Por eso, no ha sido ninguna sorpresa que Pedro Sánchez haya convertido la elección y designación de sus ministros en la plasmación de un nuevo estilo respecto a su predecesor. En un contexto tan restringido para la acción gubernamental, como explicábamos el otro día, cualquier recurso simbólico permitirá alimentar las expectativas sobre el futuro de un Gobierno socialista con una ansiada nueva mayoría parlamentaria, más fuerte que la actual. Así, como hiciera recientemente Emmanuel Macron en Francia, la filtración escalonada e ‘in crescendo’ de los diversos nombramientos ha permitido prolongar el impacto ciclónico de su irrupción para suscitar una imagen de cambio político. Lo que para Aznar constituía un acto de unos minutos trazados en su libreta azul (imagen de un control del tiempo y del poder que quizá hoy ya no sería verosímil), Sánchez ha sabido alargarlo durante casi toda la semana.

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Quizá no todo haya sido tan improvisado, teniendo en cuenta que en febrero de 2016 Sánchez ya tuvo que plantearse formar un equipo para gobernar, por improbable que pareciera. Sin duda, tenía un buen precedente en John F. Kennedy, quien se dedicó a preparar con tiempo y mucho esmero su lista de nombramientos bastante antes incluso de ganar las elecciones, como explica deliciosamente David Halberstam en The Best and Brightest (1972). Es cierto que, para la política norteamericana, la transición entre diferentes etapas presidenciales (sobre todo cuando son de diferentes partidos) cobra una enorme importancia, ya que, como explica John P. Burke, la forma en que se gestiona este momento de cambio por parte del nuevo presidente presagia los defectos y debilidades que, tarde o temprano, tumbarán a su Gobierno (ver aquí y aquí). 

El resultado de ese proceso es el nuevo Gabinete, definido por su estructura (analizada ayer por Nacho Molina) y por sus protagonistas. El Ejecutivo se ha ampliado, con cuatro carteras más. Siendo España uno de las democracias parlamentarias con uno de los gobiernos más reducidos en ministerios de nuestro entorno, la ampliación nos delata la necesidad de acomodar mensajes en forma de personas y departamentos. Como explica la literatura reciente, el tamaño final suele depender mucho de las circunstancias de los partidos que lo forman. En el caso de Sánchez, necesitaba más visibilidad para ciertos temas y la conveniencia de tener más voces en el Gobierno para propagar el mensaje de cambio. En realidad, cuatro ministerios más no repercuten en un coste mayor; tampoco en una mayor producción de políticas públicas. Pero sí en mayor capacidad de transmitir expectativas. 

¿Hasta qué punto estas ministras y ministros podrán hacerlo? De entrada, la presencia mayoritaria de mujeres (y su nombramiento en carteras relevantes) y la entrada de personajes populares, como Pedro Duque o Màxim Huerta (o el fichaje fallido de Vicente del Bosque), generan cualquier cosa menos indiferencia. Mientras que lo primero ha situado la noticia del nuevo Gobierno en todos los medios y foros de opinión mundial, la segunda ha generado cierta controversia. No obstante, el auge de los famosos y de los ‘outsiders’ no es nuevo en la sociedad de la comunicación y tiene consecuencias. Estudios recientes demuestran que las celebrities (“Los Nombres que no necesitan identificarse”, decía Charles Wright Mills en The power elite, 1956) emergen como un fenómeno político nuevo en democracias de todo el mundo, desde Estados Unidos o Reino Unido hasta India o Indonesia –donde el fenómeno ha ganado especial relevancia política– o incluso en China. Las celebridades tienen un recorrido más prometedor allí donde los partidos son débiles o la política está muy personalizada, como en los sistemas presidenciales. Y su ascenso genera consecuencias: un estudio reciente demostraba que los mensajes políticos impopulares ganaban aceptación cuando eran apoyados o transmitidos por famosos. Este tipo de efecto se da especialmente entre los ciudadanos menos ideologizados, según recoge este otro estudio.

Más allá del género y de la presencia de figuras, otros aspectos nos ilustran también qué hay de nuevo en el Gobierno Sánchez, y qué implicaciones puede tener. Señalemos tres características principales.

En primer lugar, los nuevos ministros mantienen ciertas pautas propias de la elite española, respecto a las cuales hay menos cambio del que pudiera parecer (ver Figura 1): políticos cada vez más profesionalizados y menos jóvenes. Es el Ejecutivo más viejo del período democrático, si dejamos de lado la legislatura anterior con Gobierno en funciones (donde el mantenimiento provisional de los ministros elevó artificialmente la edad). En este caso tiene que ver con la recuperación de antiguos ministros o parlamentarios sénior. Con 69 y 71 años, Celáa y Borrell se convierten en los nombramientos ministeriales más mayores desde la Transición.

Otra regularidad es la presencia elevada de funcionarios o juristas, dos perfiles muy comunes entre la elite ministerial española, aunque con Sánchez se reduce su presencia. Ello no impide que avance la entrada de profesionales de la política, individuos a los que no podemos asignar otra profesión en su trayectoria que la de político. Aunque para calibrar la extensión de este fenómeno hay que tener presente que una parte importante de los ministros nombrados en las últimas dos décadas, con una profesión formal, apenas dedicaron tiempo de su vida a las tareas no políticas, siendo Rajoy quizá el máximo exponente.

En segundo lugar, y en contraposición con lo anterior, el Gobierno Sánchez ha permitido la llegada de especialistas, de ‘outsiders’ y de políticos locales y regionales en detrimento de dirigentes parlamentarios nacionales o de antiguos altos cargos del Ejecutivo. El elevado número de especialistas (casi tres de cada cuatro) rompe con la pauta de declive de la especialización existente desde el segundo Gobierno de Aznar (gráfico 2); aunque con una novedad: mientras que antes los ministros especialistas lo eran sobre todo por su experiencias en altos cargos del Ministerio, muchas de las nuevas especialistas de Sánchez lo son por su experiencia profesional o por sus tareas en otros niveles políticos. Con ello, el nuevo presidente trata de utilizar esa experiencia como una garantía de la eficacia de unos ministros que podrán hacer más bien poco, pero que podrán explicar bien lo que querrían hacer si la mayoría parlamentaria se lo permitiera. Quizá por eso la llegada de ministros con perfil gerencial o economista ha decaído notablemente en contraposición al período de Rajoy.

 

Por otro lado, varios de los nuevos ministros, no sólo los citados Duque o Huerta, son completos outsiders, entendidos como individuos sin experiencia en cargos públicos o en tareas ejecutivas en cualquier administración (Gráfico 3). Y esto repercute en una caída de ministros con presencia en varios niveles de gobierno, mucho más frecuentes con Aznar o Rajoy (no en vano, el PP ha tendido a ser el partido cuyos dirigentes más han circulado por el entramado de niveles de poder del sistema político español). Ministros como Luis Planas o Josep Borrell se han convertido en casos más bien raros.

Por el contrario, las ministras con experiencia local y/o regional se convierten, por primera vez en 40 años, en el grupo más relevante (Gráfico 4), en comparación con los que habían sido parlamentarios nacionales o altos cargos del Ejecutivo central. Deberemos hablar en otro artículo de las implicaciones para la política española que tiene el hecho de que, cada vez más, los gobernantes y representantes más importantes estén ubicados en autonomías y municipios, y no vean con demasiado interés moverse a la arena nacional, como sugeríamos en este estudio. Sánchez, como antes hicieron Aznar, Rajoy o, en menor medida, Zapatero, ha sabido aprovechar esa experiencia política. En realidad, una muestra más de que el Gobierno nacional está hoy mucho más condicionado por la política subestatal de lo que los medios, los ciudadanos y los propios partidos quieren reconocer.

No hay mejor ilustración de esta transformación que el gráfico 5, donde se observa el declive de los ministros elegidos dentro del grupo parlamentario del Gobierno. Con Sánchez, caída abrupta: apenas uno de cada cinco. Ni siquiera el presidente. Este dato es coherente con los rasgos explicados anteriormente, pero no debemos olvidar que con ello rompemos una de las reglas implícitas de los gobiernos parlamentarios de nuestro entorno: los ministros del Ejecutivo apoyado por el Parlamento deben provenir del Parlamento. En varios países, esta regla no escrita sólo se rompe para elevar altos cargos de los ministerios al Consejo de Ministros. En este aspecto, España es una verdadera rara avis… que empieza a tener seguidores, como sucede en Alemania y algunos países de Europa del este. Sobre las implicaciones de este fenómeno, hablé con más extensión en este libro.

Finalmente, una novedad muy significativa: el Gobierno Sánchez es el Ejecutivo con mayor peso político del este, principalmente Cataluña y la Comunidad Valenciana (Gráfico 6). Utilizamos aquí un indicador más bien impresionista, la región de nacimiento. A pesar de los problemas que suscita, nos permite poner de manifiesto una de las incógnitas más sustantivas a las que tendrá que dar respuesta Sánchez: cómo tratar de recuperar fuerza electoral en aquellos territorios que en el pasado habían permitido al PSOE alcanzar verdaderas mayorías de gobierno, sin debilitar la columna del sur. De momento, Sánchez ha abordado una pirueta inédita en 40 años: dejar Hacienda a una dirigente del PSOE andaluz, mientras que Fomento va a un dirigente valenciano y la gestión de las relaciones territoriales entre administraciones públicas queda bajo responsabilidad de una mujer catalanista. Ninguno de estos nombramientos tiene precedentes. De estas carteras dependen algunos de los asuntos más calientes que el nuevo Gobierno no podrá evitar: la reforma de la financiación autonómica, el desarrollo del corredor mediterráneo y la reconducción de la crisis catalana.

Si Pedro Sánchez necesitaba emitir un mensaje político a electorados diversos, su propuesta es consecuente: la demanda del 8-M, outsiders, renovación política, expertos, reequilibrio territorial del poder… Sin duda, un combinado político que levanta expectativas antes de que empiece a funcionar. Aunque ello no evita pensar que el artilugio ministerial de Sánchez no es infalible: parece un Gobierno pensado para responder a una demanda de votantes esperanzados, pero vulnerable si la demanda no responde pronto ante las encuestas. Si en julio u octubre los próximos sondeos no confirman un plausible aumento de apoyo popular al Gobierno Sánchez, las contradicciones –siempre inevitables, y aún más en equipos plurales como éste- pueden alterar el momento de satisfacción que ha generado su llegada.

De momento, este Gobierno Sánchez ya ha conseguido una victoria: demostrar que España no necesitaba un Gabinete tecnocrático de expertos conducidos por eminencias alejadas de la representación política y del rendimiento de cuentas electoral. A menudo mal entendido, este tipo de gobierno –con escasísimos ejemplos en la Europea contemporánea y todos de vida más bien fugaz y con resultados mediocres– sobrevoló en estas últimas semanas el Parlamento español, auspiciado por algunos portavoces de la nueva política. El desenlace de estos días, sin embargo, ha demostrado que los gobernantes de partido sólo son el problema cuando no son capaces de afrontar la responsabilidad política ante las instituciones. Cuando las instituciones democráticas funcionan, las soluciones tecnocráticas palidecen.

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