Europa en las Cortes: pistas para una reforma

En las últimas semanas, se ha debatido sobre la cuestión del control parlamentario sobre el Gobierno en materia de política europea.  Se ha calificado de débil al parlamento español en ese ámbito y se citan muchas veces los casos alemán y danés como ejemplos de parlamentos ‘fuertes’ capaces de influir realmente sobre la posición de sus gobiernos.

Estas diferencias quedan particularmente reflejadas en las relaciones entre parlamento y gobierno aunque ya no tanto en términos de la información relativa a las iniciativas legislativas europeas. El Tratado de Lisboa, al introducir la transmisión directa de dichas iniciativas desde las instituciones europeas hacia los parlamentos y al atribuir ciertos derechos y poderes a los parlamentos, ha definido un nivel mínimo de participación en los asuntos europeos.

Es cada vez más importante el control parlamentario de la acción de los gobiernos en el Consejo – y en el Consejo Europeo cuyo papel de impulsor ha sido reforzado tras la aprobación del nuevo Tratado. He aquí donde las diferencias entre estos tres Estados es más visible e importante: mientras que el parlamento danés atribuye – en ciertos casos detallados más abajo – un mandato de negociación a su gobierno y que el Bundestag alemán está llamado a aprobar ciertas decisiones mediante ley o moción anterior o posterior, en España en ningún momento una decisión del gobierno en las instancias europeas está condicionada a una aprobación parlamentaria formal previa o posterior. Tampoco existe en España ninguna reserva parlamentaria mediante la cual un gobierno puede requerir que se aplace el exámen de una propuesta legislativa en el Consejo para que su parlamento tenga tiempo suficiente de examinarla.

Además, tanto en España como en Dinamarca, el ejecutivo juega un papel predominante. El gobierno danés sólo tiene la obligación de informar al Folketing sobre los proyectos legislativos europeos que tengan inmediata consecuencia en Dinamarca o para los cuales se requiera la participación del Folketing. La Comisión para los asuntos europeos danesa concentra su análisis en aquellos asuntos de ‘considerable importancia’ y de ‘máxima importancia’, seleccionados por el gobierno sin consultar al parlamento. Cuando se trate de un asunto de máxima importancia, el gobierno debe obtener un mandato de negociación parlamentario antes de definir su propia posición para que así la opinión parlamentaria se pueda tomar en consideración. Sin embargo, es el gobierno mismo quien elabora en primer lugar una posición y sólo cuando la Comisión UE la rechace con mayoría simple no sirve de mandato de negociación; en este proceso se busca llegar a un consenso. Por tanto, el parlamento danés tiene mucho menos poderes de lo que a veces se considera: no selecciona cuáles son las propuestas de ‘máxima importancia’ y tampoco elabora el mandato que sólo puede rechazar – pero no lo hace muy a menudo. No obstante, mediante estos debates puede influir sobre el contenido del mandato que el Gobierno puede modificar contemporáneamente y la sola existencia de este procedimiento incita a los funcionarios encargados de las negociaciones en los grupos de trabajo del Consejo a adoptar una posición que saben que será aceptable para todos los grupos parlamentarios. Cuando la propuesta se vea alterada durante las negociaciones a nivel europeo, el representante del gobierno vuelve a solicitar el acuerdo de la Comisión UE. Sin embargo, estos mandatos no son vinculantes más allá de las consecuencias en términos políticos que su falta de respeto pueda tener. Por supuesto también podrían llevar a una moción de censura, posibilidad que no es remota en un sistema político en el que no en pocas ocasiones los gobiernos son gobiernos de minoría. En el caso de los asuntos de ‘considerable importancia’ en cambio, el gobierno ‘sólo’ debe informar a la Comisión UE pero no se presenta ni se debate la posición del ejecutivo porque no hay ningún mandato salvo que el gobierno lo solicite bajo iniciativa propia.

En España, lejos de un sistema de mandato, la Comisión Mixta para la Unión Europea puede organizar debates con el Gobierno sobre una propuesta legislativa concreta y acordar la comparecencia del Gobierno una vez se haya aprobado la propuesta. Se informa a la Comisión Mixta sobre las ‘líneas inspiradoras’ de la política del Gobierno en materia europea y de las decisiones y acuerdos tomados en el seno del Consejo. Debe el Gobierno remitir un informe escrito a las Cámaras sobre ‘la evolución de los acontecimientos de la Unión Europea’ antes de cada reunión ordinaria del Consejo Europeo y también comparece el Ministro de Asuntos Exteriores o el Secretario de Estado para la Unión Europea para dar cuenta de estos acontecimientos. El Gobierno debe comparecer igualmente después de cada reunión ordinaria o extraordinaria del Consejo Europeo ante el Congreso y también se suele presentar el Secretario de Estado ante la Comisión Mixta antes de estas reuniones. Finalmente, la Comisión Mixta puede solicitar la comparecencia de un representante del Gobierno antes de que se celebren reuniones del Consejo de la Unión. Por tanto, la información del parlamento queda garantizada pero su influencia y su control político quedan circunscritos a estos debates.

Las vías formales de influencia abiertas a la Comisión Mixta son por tanto reducidas si se comparan con la realidad alemana y la danesa. Sin embargo, el sistema danés no es tan protector del parlamento como a veces se cree y, más allá de esto, no cabe olvidar que las negociaciones se volverían imposibles si cada representante en el seno del Consejo tuviera la obligación de actuar siguiendo un mandato o de consultar a su parlamento cuando no puede seguirlo. Más bien lo que sería deseable para la Comisión Mixta sería que se definieran plazos estrictos para la comparecencia de los miembros del Gobierno, tanto para debatir sobre futuras cumbres europeas como para rendir cuentas después de su celebración, y que se ampliara y se definiera con mucha más precisión el contenido de la información que el Gobierno debe trasmitir a la Comisión Mixta. Debería además garantizarse una mayor transparencia hacia la ciudadanía en este ámbito (véase el ejemplo británico) e introducirse la obligación para el Gobierno de obtener el consentimiento del parlamento en casos de extraordinaria importancia para España (decisiones en el ámbito económico o uso de la cláusula de flexibilidad por ejemplo) como sucede en Alemania.

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