Estabilidad presupuestaria y autonomía territorial

A la memoria de D. Francisco Rubio Llorente, maestro sabio y cercano

La reforma del art. 135 de la Constitución española, llevada a efecto con suma precipitación y sospechosa “agostidad” en 2011, trajo consigo, según se expresa con extraña precisión en su propia exposición de motivos, la “consagración constitucional” de un determinado entendimiento del principio de estabilidad presupuestaria, que, en realidad, aspiraba también a “consagrar”, con excesivo optimismo y disimulada tendenciosidad ideológica, una determinada visión de la política económica. Tan drástica medida fue presentada, a modo de justificación, prácticamente como una “exigencia” derivada de nuestra pertenencia a la Unión Europea, en un momento en el que el país parecía encontrarse al borde del abismo económico-financiero, bajo la creciente amenaza de una intervención que se aventuraba casi inminente. Es una historia bien conocida, sobre la que no merece la pena detenerse más.

Han transcurrido ya casi 5 años desde entonces, tiempo suficiente para evaluar con cierta perspectiva histórica las consecuencias de aquella decisión, al menos desde un punto de vista territorial. Las conclusiones, anticipo, no son muy halagüeñas. Veamos por qué.

La referida reforma constitucional vino seguida de la aprobación, meses más tarde, a nivel europeo, del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, conocido como “Pacto Fiscal”, y, a nivel interno, de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Esta última supone un desarrollo exorbitante de las potencialidades del art. 135 CE, al prever, por un lado, y excepciones al margen, el equilibrio presupuestario (déficit cero) en relación con las Comunidades autónomas, lo que significa una limitación intolerable a su autonomía presupuestaria y financiera; y al establecer, por otro, una serie de medidas de carácter preventivo, correctivo y, sobre todo, coercitivo y de cumplimiento forzoso, a través de las cuales se trata de garantizar, a toda costa, el cumplimiento del mencionado principio de estabilidad presupuestaria, aunque ello pueda asimismo poner en riesgo serio la vigencia de la autonomía financiera, y, por tanto, política de las Comunidades autónomas.

Entre las medidas coercitivas se encuentra la prohibición de disponibilidad de créditos y su correspondiente retención, para asegurar el cumplimiento del referido objetivo presupuestario. Se prevé, además, que, cuando resulte necesario para dar cumplimiento a los compromisos de consolidación fiscal con la Unión Europea, las competencias normativas de las Comunidades autónomas en relación con los tributos cedidos pasarán a ser ejercidas por el Estado. Si no se aplica alguna de estas medidas, o las mismas resultan insuficientes, se dispone que el Gobierno, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, pueda acordar el envío a la Comunidad autónoma incumplidora de una comisión de expertos para valorar su situación económico-presupuestaria; comisión que podrá recabar información adicional y proponer medidas de obligado cumplimiento, que en caso de no realizarse abrirán la puerta al Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 CE, para que requiera al Presidente de la correspondiente Comunidad autónoma a fin de que lleve a cabo tales medidas, en el plazo que se indique al efecto. Si este no se atiene a tal requerimiento, el Gobierno, en caso de contar con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar  a su ejecución forzosa, estando habilitado a tal fin para dar instrucciones a todas las autoridades autonómicas, lo que vendría a significar una intervención en toda regla de la Comunidad afectada.

Esta ley orgánica fue recurrida ante el Tribunal Constitucional, pero este resolvió, con exigua mayoría y escasa fortuna argumentativa, que la misma es perfectamente constitucional. Se basa para ello en un entendimiento excesivamente generoso de la competencia que dispone el Estado para el desarrollo de la materia relativa a la estabilidad presupuestaria, en virtud del artículo 149.1 apartados 11 (bases de la ordenación del crédito), 13 (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), 14 (Hacienda general y Deuda del Estado) y 18 (bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas). Títulos que, según el Tribunal, habilitarían al Estado “a adoptar las medidas necesarias para cumplir con los mandatos de la Unión Europea, de cara a la reducción del déficit público y a la consecución de la estabilidad económica y la gradual recuperación del equilibrio presupuestario”.

El Tribunal Constitucional se apoya también en otros discutibles títulos competenciales del Estado: su potestad de coordinación de las haciendas autonómicas (artículo 156.1 CE), y su calidad de garante del equilibrio económico general (artículos 131 y 138 CE). Además, el Tribunal “se desliza” al introducir como refuerzo de su argumentación algo que no viene al caso: el hecho de que el Estado sea “responsable del cumplimiento ad extra de los objetivos de estabilidad presupuestaria”, según los tratados europeos. Y es que, como acertadamente se señala en el voto particular (firmado por cinco magistrados), el derecho europeo “no puede erigirse en marco de validez del artículo 135.5.b) CE ni, por lo mismo, conforma el canon de constitucionalidad” a estos efectos.

Más allá de estas consideraciones, el uso de tales medidas coercitivas, que entroncan directamente con las previsiones del art. 155 CE, a mi juicio, solo estaría amparado constitucionalmente si el incumplimiento de las obligaciones constitucionales o legales que les sirven de hecho habilitante supusiese un desconocimiento flagrante del principio de lealtad constitucional, y, sobre todo, fuese de tal calibre que pudiera poner en riesgo el principio de unidad o integridad del Estado. Y no parece ser este el caso.

Desde hace algunos años asistimos a una deriva recentralizadora, impulsada desde el Gobierno, que, fundamentalmente, a través de la política presupuestaria y financiera, mediante la creación de distintos fondos y líneas de crédito, sitúa a las Comunidades autónomas, con independencia de que cumplan o no con los objetivos de déficit, en una situación de práctica dependencia del Estado. Esta deriva, que, en buena medida, pretende “justificarse” apelando a las exigencias derivadas del derecho europeo, parece estar encontrando amparo en el Tribunal Constitucional. Si bien su valoración, en términos políticos, es muy discutible, lo que parece más incontrovertible es que la misma no puede llevarse por delante algunos de los principios estructurales de nuestra organización territorial, pues de hacerlo corremos el riesgo cierto de perder los referentes que tanto ha costado construir. Si eso además implica una devaluación del texto constitucional, al permitir que el legislador lleve a cabo interpretaciones o actuaciones de imposible encaje en aquel, o que sencillamente desbordan los límites de su poder constituido para situarse en la posición del poder constituyente, el problema ya no es de conveniencia o de oportunidad, sino de estricta legalidad o constitucionalidad.

En conclusión, la reforma del artículo 135 CE, por más importancia que tenga para la forma de entender nuestra organización territorial, y el papel que en ella está reservado a cada una de las partes, Estado central y Comunidades autónomas, no puede servir de excusa para posibilitar una completa remoción de la misma. De hecho, este precepto debe de ser interpretado a la luz de las demás disposiciones constitucionales sobre organización territorial, teniendo muy en cuenta el corpus jurisprudencial que, a lo largo de tantos años y con tanto esfuerzo, el Tribunal Constitucional ha ido construyendo. No porque las cosas, aunque cambien, deban de permanecer igual, sino porque los cambios, por definición, no surgen de la nada, para crearlo todo; antes bien, esos cambios, por muy necesarios que puedan ser, tienen solo sentido si se incardinan en una realidad ya existente, que se ha ido decantando a lo largo de la historia, y que por eso es sólida. No se trata, por tanto, de cambiarlo todo para que nada cambie, sino de cambiar aquello que pueda y deba ser cambiado, con el fin de mejorar lo que hay.

Este artículo es un breve resumen del trabajo publicado por el mismo autor y bajo idéntico título en el libro colectivo editado por J. Tudela y M. Kölling, Costes y Beneficios de la descentralización política en un contexto de crisis: El caso Español, Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza, 2015.

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