España 2016: con gobierno pero sin parlamento

España va camino de alcanzar el hito de estar casi un año completo (en octubre) con un gobierno en funciones. Por ello, muchos vienen planteándose cuál habrá sido el precio a pagar por esta experiencia inédita en la política española. Y qué podemos aprender de ella de cara al futuro.

Qué es un gobierno en funciones

Los gobiernos en funciones constituyen un período transitorio corriente en los sistemas  democráticos. En él se incluyen tanto el período previo a las elecciones, comprendido entre la disolución del parlamento y los comicios, así como el período posterior, entre las elecciones y la constitución del nuevo ejecutivo.

Es sobre todo este último el que se encuentra sometido a la contingencia política del momento, por lo que resulta más variable y marca las consecuencias en la economía y la gobernación. En todo caso, no se debe dramatizar: un gobierno en funciones no significa un no-gobierno, sino una transición entre dos ejecutivos, una rasgo indiscutible de las democracias.

En general, en todas las democracias, los gobiernos en funciones comportan que las grandes decisiones de gasto, o las que comportan consecuencias políticas mayores se postergan, hasta la formación del nuevo gobierno, dejando el gobierno en funciones encargado de los asuntos ordinarios. Sin embargo, hay mayor variedad en cuanto al papel de otras instituciones en este período, principalmente el del parlamento, así como los instrumentos con los que cuenta el ejecutivo en un caso de situaciones de emergencia.

La duración en perspectiva comparada

Las reglas institucionales de cada país modulan la forma y la duración de los períodos de gobierno en funciones, con variaciones importantes. En perspectiva comparada, el Reino Unido es el más rápido en acabar con esta interinidad, entre los casos relevantes, debido a que apenas existen procedimientos formales para la constitución del nuevo ejecutivo tras las elecciones. Por ejemplo, la formación del gobierno de coalición entre Conservadores y Liberal Demócratas en 2010 se extendió un poco más de lo habitual y requirió… cinco días.

Por el contrario, en la mayoría de países los gobiernos en funciones tras las elecciones suelen durar entre uno y tres meses, especialmente allí donde son corrientes las coaliciones entre diversos partidos. Hasta esta legislatura, España se encontraba en la franja baja, entre los países sin períodos largos de ejecutivos interinos.

Sin embargo, en este contexto, España se ha convertido ya en el segundo más extenso después de la experiencia de Bélgica en 2010, cuando la formación de un nuevo gobierno requirió un año y medio tras las elecciones.

El mayor impacto del período de gobierno en funciones no ha sido en políticas públicas, sino en el equilibrio fundamental entre gobierno y parlamento, con fuertes consecuencias para las garantías de control democrático del poder ejecutivo.

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El control de un gobierno en funciones

En muchos países, el establecimiento de un gobierno en funciones por convocatoria electoral no implica cesar completamente el funcionamiento del parlamento: se reduce la actividad, pero se mantiene la posibilidad de someter iniciativas y votaciones sobre temas diversos.

En estos casos, y a pesar de las limitaciones en el lanzamiento de iniciativas por parte del ejecutivo (y el coste derivado en términos de políticas de largo alcance), la actividad parlamentaria en períodos de gobiernos en funciones, como el vivido en Bélgica en 2010-2011, se ha caracterizó por tres rasgos: 1) reforzamiento del papel de control del legislativo, en el que suele darse mayor libertad entre diputados para lanzar iniciativas parlamentarias; 2) impulso del consenso entre grupos, con un debilitamiento de la separación entre mayoría gubernamental y oposición y 3) mantenimiento de la unidad interna de los grupos parlamentarios, que no se ve perjudicada a pesar del mayor activismo de los diputados.

La anomalía española

Es aquí donde se encuentra uno de los aspectos diferenciales clave del caso español: la extrema debilidad del parlamento en todo el proceso. Habituado a una dinámica mayoritaria, en la cual existía poca incertidumbre sobre el partido que iba a gobernar, los resortes institucionales con los que cuentan los grupos parlamentarios durante este período son casi inexistentes.

En realidad, en España el inicio de la actividad del gobierno es el que marca la puesta en marcha de la actuación del parlamento. Sin gobierno, el parlamento se encuentra muy limitado en cuestiones ordinarias que no tengan que ver con el proceso de investidura.

Esta anomalía es un obstáculo para la ‘normalidad’ con la que se viven en otros casos similares este período de interinidad gubernamental. Estos meses de interinidad han puesto de manifiesto la completa subordinación del parlamento al gobierno.

Así pues, durante estos meses, el Congreso y el Senado apenas han dispuesto de papel formal en asuntos y controversias políticas relevantes: la dimisión del ministro Soria por el asunto de los papeles de Panamá, las grabaciones de las conversaciones del ministro de Interior en su despacho, el papel del ministro de Hacienda en la renovación del FLA para autonomías como Cataluña, el papel de España en las medidas sobre inmigración adoptadas por las instituciones europeas, entre otros.

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