ENTREVISTA: La UE es “no querida pero inevitable”

Esta es mi entrevista a Christopher Bickerton, profesor de Ciencia Política en la Universidad de Cambridge, y autor de la monografía European Integration: From Nation-States to Member States (2012). El profesor Bickerton, junto a sus colegas Dermot Hodson y Uwe Puetter, editó una nueva obra de referencia en 2015: The New Intergovernmentalism. States and Supranational Actors in the Post-Maastricht Era. Su último libro, recién publicado por Penguin-Random House, es The European Union: A Citizen’s Guide.

Cristina Ares: En The New Intergovernmentalism (el “nuevo intergubernamentalismo”) ustedes desarrollan el argumento conforme al cual la integración europea se impulsa de abajo arriba, y a raíz del desmantelamiento en la década de los setenta y ochenta del consenso keynesiano de post-guerra. Como consecuencia de estos cambios, los Estados-nación se habrían transformado en Estados miembros. Estos constituyen una nueva forma política caracterizada por la oposición entre Estado y sociedad. Nuevo intergubernamentalismo es la etiqueta que emplean para describir la construcción europea desde el Tratado de Maastricht (1992) y también un nueva herramienta analítica que facilitaría su comprensión. El principal atributo de la UE post-Maastricht sería la falta de coincidencia entre la profundización de la integración y nuevas delegaciones de competencias a favor de las instituciones más supraestatales como la Comisión o el Tribunal de Justicia de la UE. Más Europa en esta nueva fase vendría en cambio de la mano del empoderamiento de las instituciones de la Unión más intergubernamentales como el Eurogrupo o el Consejo Europeo, y sobre todo de la creación de nuevas instancias con mayor participación y control estatal, como el Mecanismo Europeo de Estabilidad o el Servicio Europeo de Acción Exterior. La UE después de Maastricht sería más deliberativa y consensual, debido a la mayor dependencia de recursos políticos descentralizados.

En su libro European Integration. From Nation-States to Member States, subrayaba los cambios en los Estados como motor del proceso de integración europea. En su opinión, la globalización habría dejado a los gobiernos nacionales sin otra opción que reducir el margen de decisión política por medio de la transferencia de competencias al nivel europeo ¿Verdaderamente el eje de competición izquierda-derecha ha perdido relevancia en la política del Continente?

No creo que la globalización haya menoscabado de un modo definitivo el poder de los gobiernos nacionales en Europa. Uno de los objetivos de mi libro sobre los Estados miembros era presentar la integración europea como un resultado de procesos de cambio en el interior de los sistemas políticos nacionales. Esta idea también se aplica a la globalización. Lo veo tanto como resultado como como causa. Suelo coincidir con el sociólogo francés Patrick La Gales, quien defiende que los Estados europeos contemporáneos son todavía enormes fracturadores de políticas. Su capacidad para conformar sus sociedades permanece. Mientras que el gasto público supone el 40-50% de la riqueza en Europa, la UE hace muy poca redistribución de riqueza directamente. Lo que ha cambiado es el discurso político sobre lo que hacen los Estados, y la ineficacia de la intervención pública se ha convertido casi en una ideología. En mi libro analizo esto como un resultado de la crisis de la década de los setenta y en particular del movimiento de la izquierda al renunciar a su propósito de subordinar los fines económicos a los políticos.

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Cristina Ares: En su opinión, junto con variaciones en factores de índole económica, la crisis de la democracia en los Estados alimenta la construcción europea desde inicios de la década de los noventa. En ese momento, los ciudadanos europeos insatisfechos con el funcionamiento de la democracia en su país alcanzaban el 54% de la población (el peor dato del período 1973-2013). Pero, esa cifra descendió hasta el 35% a finales de la misma década, cuando el 60% de la población de la Unión se declaraba satisfecha con la democracia en su Estado ¿Qué le lleva a usted a descartar la posibilidad de resolver en un contexto de economía globalizada la crisis de la democracia en Europa, agravada en algunos países por la gestión de la Gran Recesión?

Son figuras de las que debemos desconfiar. Personalmente, creo que la popularidad de la UE descansa mucho en la creencia de que no ofrece mucho más. La UE es, empleando una frase de mi último libro, “no querida pero inevitable”, o al menos se percibe de esta forma. Durante un tiempo, hubo una correlación inversa entre actitudes hacia la democracia a nivel nacional y actitudes hacia la UE: escepticismo en la primera estaba asociado a un sentimiento mucho más positivo en la segunda. Los italianos era un caso clásico: críticos con su propia clase política, veían la UE como un correctivo de las disfunciones de la democracia nacional. Creo que esta visión está menos extendida hoy porque la gente tiende a ser tan escéptica con la UE como con sus propios gobiernos. Esto puede reflejarse o no en las encuestas pero una medida más potente son las dinámicas políticas actuales: crecimiento del voto a los partidos de protesta en lugares como el Reino Unido, España y Alemania; una oposición política en Italia conformada por la Liga Norte y el Movimiento Cinco Estrellas; apoyo significativo al Frente Nacional en Francia. Lo que salva a los gobiernos actuales y a la UE es el escepticismo acerca de la posibilidad del cambio político a gran escala, que yo considero un legado de los experimentos del siglo XX. La desafección rara vez se transforma en una clase de acción que pueda amenazar la estabilidad o continuidad de las actuales instituciones.

Cristina Ares: El nuevo intergubernamentalismo habla de desconexión entre las actitudes de las élites políticas estatales, supuestamente comprometidas con la elaboración de políticas a escala europea, y el descontento ciudadano con la política de la Unión. Pero, los optimistas con el futuro de la UE solo se han aproximado a los pesimistas en los peores años de esta crisis (otoño 2011- otoño de 2013) y el porcentaje de ciudadanos que valoran positivamente la pertenencia de su país a la UE, incluso en estos malos años, sobrepasa en 30 puntos al representado por quienes sostienen una opinión contraria ¿Hasta qué punto su diagnóstico está condicionado por la política británica?

Cualquiera que sea británico y escriba sobre la UE tiende a ser criticado por ofrecer una lectura británica de Europa. Sin embargo, creo que por alguna razón tendemos a hacerlo en mucha menor medida que otros países, y discrepo con que yo lo haga en mi propio análisis de la UE. Mi trabajo sobre el tránsito desde el Estado-Nación al Estado miembro intenta abordar la variación sugiriendo que la construcción del Estado miembro difiere entre países, aunque es posible definir una trayectoria general. Empleemos el caso español. Su entrada en la CE se emprende, recurriendo a las palabras de Ortega y Gasset, como un “España es el problema, Europa la solución”. En estas condiciones, es difícil no ver un abismo entre las sociedades y sus Estados: estos últimos dejan de derivarse de la voluntad de las primeras para constituirse a través de su habilidad para participar plenamente en redes transnacionales como la UE. Esto no significa que exista algún tipo de conspiración por parte de las élites sobre la UE, que es una visión común en el Reino Unido. Pero sí implica que una actitud positiva hacia la pertenencia a la UE deba ser cuestionada ¿Se refiere a la identificación actual con un demos europeo? ¿Refleja el sentimiento que un país necesita para sobrevivir en el marco más amplio de la UE? Ocurre lo mismo en el Reino Unido. Muy destacadamente, existe una visión en este momento de que si el Reino Unido abandona la UE éste en tanto que reino conformado por cuatro naciones colapsará y Escocia será la primera en marcharse. Esto hace que el Reino Unido parezca Bosnia: un país que se mantiene unido solo por el abrazo cálido de la UE. En realidad, el Brexit haría la independencia de Escocia menos, no más, probable al aumentar dramáticamente sus costes. Sin embargo, poca gente dice esto.

Cristina Ares: Como usted mismo reconoce, la importancia de la búsqueda del consenso en la toma de decisiones de la Unión dista mucho de constituir una novedad de la UE post-Maastricht ¿Qué les diría usted a quienes solo ven más actores y más diversos, fruto de las ampliaciones de la década de los noventa y de la siguiente, y sobre todo de la mayor diferenciación de la integración en temas tan cruciales como la libre circulación de personas y de forma muy destacada la moneda, consecuencia de la profundización de la integración para algunos Estados miembros?

Este argumento sobre el consenso ha sido fuente de controversia en el debate en torno a la teoría del nuevo intergubernamentalismo. Acepto completamente que existen más Estados miembros y por tanto más diversidad de la que hubo nunca. También, que la diferenciación ha devenido una parte nuclear de la UE de hoy, que en mi opinión solo refleja el hecho de que el supranacionalismo y el federalismo nunca han sido los hilos conductores de la UE, ni siquiera al principio de todo. Pero, seguramente con un número tan elevado de Estados miembros cabría esperar un movimiento claro hacia la regla de la mayoría como norma en la toma de decisiones. No hemos visto esto sino que la mayor parte de los países prefieren todavía la toma de decisiones por consenso. Incluso en el Reino Unido, que está más dispuesto que la mayoría del resto de países a quedar en minoría en el Consejo, ha buscado el consenso dentro de lo posible. Supongo que la cuestión no es que el consenso signifique acuerdo sino que la búsqueda del consenso es una norma de referencia para la UE: esta norma de referencia de hecho asume el conflicto, funciona como solución a él. Incluso argumentaría que ésta es una forma mejor de entender la UE hoy. De modo un tanto extraño, los momentos de enorme drama y patetismo, como la actual crisis de los refugiados, se transforman por parte de la UE en un debate jurídico sobre reglas. Esto tiene que ver con la búsqueda del consenso como su modus operandi.

Cristina Ares: Una de los argumentos más sugerentes del nuevo intergubernamentalismo es la complicidad de las instituciones más supraestatales, fundamentalmente la Comisión, con la idea de que más Europa ha dejado de ser sinónimo de la extensión del método comunitario. El discurso del Presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, en el último debate sobre el estado de la Unión parece confirmar esta hipótesis. Por mero pragmatismo, apoyar la creación o el empoderamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior, el Mecanismo Europeo de Estabilidad o el mismo Eurogrupo implica para la Comisión ganar poder respecto a la alternativa de frenar o dar marcha atrás al proceso de integración. También disponemos de evidencias que corroboran el aumento de la influencia de la Comisión incluso en las políticas de la UE más intergubernamentales como la Política Exterior y de Seguridad Común. Además, las nuevas instancias, con efectivamente más presencia y control estatal, presentan también elementos y lógicas supraestatales. No podría ser de otro modo, pues, como usted ha sabido ver muy bien, los Estados-nación son cosa del pasado ¿Qué tiene de nuevo la UE post-Maastricht?

Este asunto sugió en nuestro debate con Frank Schimmelfennig y remitiría a los lectores a nuestra réplica en el Journal of Common Market Studies. Simplemente no acepto que las Naciones-Estado sean redundantes históricamente. Como ya he dicho, los Estados europeos son poderosos hacedores de políticas. Ha habido cambios, que yo capturo en mi idea de la membresía de la UE, pero la transformación del Estado es una cosa y la desaparición de éste otra bien distinta. Me parece difícil explicar la integración europea en los últimos veinte años si la estudiamos simplemente a través de transferencias de soberanía a las instituciones supranacionales. La Comisión Europea ha perdido mucha de su autoridad desde finales de la década de los ochenta. Ha dejado de detentar el monopolio del derecho de iniciativa. El Parlamento Europeo y los Estados miembros juegan un papel importante en el inicio de las políticas.

Cristina Ares: Resuenan en el nuevo intergubernamentalismo algunas ideas de F.W Scharpf y sobre todo W. Wessels: aumento del número de actores a escala europea como consecuencia del incremento de ámbitos materiales sobre los que se adoptan decisiones conjuntamente, dificultades para la rendición de cuentas democrática, centralidad del Consejo Europeo, etc. Sin embargo, mientras la teoría de la fusión, no solo en la UE post-Maastricht sino en las Comunidades Europeas primero y en la UE en general después, normaliza la combinación de la “coordinación dura” y el método comunitario manteniendo la idea de progresión hacia este último, ustedes renuncian a la expectativa de evolución. Dr. Bickerton, usted es profesor de Ciencia Política, ¿no hay un déficit de política en su lectura de la UE?

Yo no diría que hemos abandonado la idea del cambio o evolución políticos sino que ponemos en duda la asunción de que el incrementalismo condiciona en buena medida el trabajo en la integración europea. Una hipótesis del nuevo intergubernamentalismo tiene que ver con que el desequilibrio se está convirtiendo en un rasgo duradero de la UE. Lo que estamos diciendo con esto es que la UE hoy puede verse mejor como expresión de algunas contradicciones subyacentes en la política y la sociedad europeas. La más poderosa para mí es quizás la creciente brecha entre Estados y ciudadanos, con la clase política retirada en el Estado y los ciudadanos en la vida privada. Esta fractura, que Peter Mair llamó “el vacío”, es la base de la crisis de legitimadad recurrente de los gobiernos en Europa. Un modo de gestionar esta crisis es la UE. Como un espacio de elaboración de políticas públicas, la Unión protege a los políticos de sus públicos domésticos, mientras que para los propios públicos es una forma de externalizar la explicación del descontento y la frustación con la política. Todo esto apunta a la UE como la solución de los desequilibrios fundamentales en Europa, pero es una solución frágil. Después de todo, el nuevo intergubernamentalismo argumenta que la “unión cada vez más estrecha” (ever closer union) ha sido, al menos hasta principios de la década de los noventa, tarea de los gobiernos nacionales y no de las instituciones supranacionales. La autoridad de estos gobiernos es por tanto en lo que descansa la UE. Si desaparece, la Unión no podrá sobrevivir mucho tiempo. Comentando tu otra pregunta, no lo veo como una ausencia de política. Al contrario, traemos la política al corazón del estudio de la integración europea.

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